CARPE DIEM
Los alumnos del curso: Procesos Constitucionales II, de la Maestría de Derecho Constitucional de la Escuela de Post Grado de la Universidad Andina del Cusco.
Con los alumnos:
Cuzco, 12, 13, 14, 19, 20, 21 de julio de 2019
sábado, 27 de julio de 2019
domingo, 7 de julio de 2019
DETERMINANDO COMPETENCIAS CON RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS (Segunda Parte).
Fernando Murillo Flores[1]
En
un artículo anterior analizamos lo ilegal e inconstitucional que es la
determinación de la competencia jurisdiccional mediante resoluciones
administrativas, así como, aun asumiendo dicha determinación mediante la que se
crean subespecialidades, se es incoherente con ello al establecer que las
impugnaciones contra las actuaciones de la Autoridad Administrativa de Trabajo
(AAT), son de competencia del Juez Especializado de Trabajo – Actividad Pública,
cuando ello correspondería, en apego a la Constitución, a la Ley Orgánica del
Poder Judicial (LOPJ), a la Ley Procesal del Trabajo (LPT) y a la tantas veces
dicha “sub especialización”, al Juez Especializado de Trabajo – Actividad Privada,
pues lo que será objeto de análisis es la incidencia, injerencia o intervención
de una actuación administrativa respecto a una relación laboral privada (La AAT
no tiene competencia respecto de relaciones laborales públicas).
El
efecto de tal despropósito es que ahora un Juez Especializado de Trabajo –
Actividad Pública (léase especialista en legislación laboral pública),
examinará dicha incidencia, injerencia o intervención de una actuación
administrativa respecto a una relación laboral privada. ¿Acaso no era sub especializado sólo para analizar una
relación laboral pública, en el marco de la legislación laboral pública,
respecto a actuaciones de la administración en materia laboral pública?
En
la actualidad existen muchos procesos administrativos disciplinarios que derivan
en la presentación, de parte de la Contraloría General de la República (CGR),
de demandas con las que se pretende el pago de una indemnización al Estado, por
efecto de la inejecución de obligaciones de parte de las autoridades,
funcionarios o trabajadores que laboran para el Estado, en el marco de una
relación laboral pública.
La
CGR viene presentando sus demandas ante los jueces civiles, pero éstos, desde
nuestra perspectiva, no son los competentes al menos desde que entró en
vigencia – en el Cuzco – la LPT, vale decir, el año 2011, pues ésta estipula
que la pretensión indemnizatoria de un empleador (el Estado lo es), respecto a
sus dependientes, es competencia de los jueces especializados de trabajo. De
esta competencia general, si bien se han generado sub especialidades en lo
labora público y privado, pero unos y otros de estos juzgados así sub
especializados, conocen de las pretensiones laborales en ambos regímenes.
¿Qué
juzgado es el competente para conocer dichas demandas? Antes de responder la
pregunta no debemos perder de vista que es muy importante tener presente si la
relación laboral con el Estado es una que está regida por la legislación
laboral privada o por la legislación laboral pública, pues como se sabe el Estado
es un empleador en ambos regímenes laborales en muchas de sus dependencias.
Cuando
un empleado suyo, en el marco del régimen laboral privado lo demanda, se
transita por la LPT, cuando un empleado suyo pero del régimen laboral público
lo demanda, ésta transita por la Ley del Proceso Contencioso Administrativo (LPCA),
esto último en nombre de la sub especialización definida administrativamente.
Ahora
bien, corresponde tener presente una verdad absoluta e innegable, cuando se dio
la LPT, quedó establecido por ella que todo Juez Especializado de Trabajo
conocía los conflictos originados en el marco tanto de una relación laboral
privada como pública, en el primer caso al margen de que el empleador sea el Estado.
En ese mismo sentido lo establece la LOPJ.
Esta
ley, en forma genérica estableció en su artículo 2, lo siguiente: “Los juzgados especializados de trabajo
conocen de los siguientes procesos: (…) b) La responsabilidad por daño
patrimonial o extrapatrimonial, incurrida por cualquiera de las partes
involucradas en la prestación personal de servicios, o terceros en cuyo favor
se presta o prestó el servicio.”
Es
decir, es el Estado como empleador que demanda a su trabajador (autoridad,
funcionario o empleado) quien en el desarrollo de la relación laboral (pública
o privada), por efecto del incumplimiento, o cumplimiento parcial tardío o defectuoso,
originó un daño económico al Estado.
Ya
sea que la misma entidad pública demande, o lo haga la CGR, el Juez competente
para conocer dicha demanda de indemnización es el Juez Especializado de
Trabajo. Atendiendo a la sub especialización administrativa, realizada mediante
resoluciones administrativas, creando, por decirlo así, los Juzgados Especializados
de Trabajo – Actividad Privada y los Juzgados Especializados de Trabajo –
Actividad Pública, lo que determinará siempre la competencia “sub especializada”
es en qué relación laboral con el Estado se inejecutaron las obligaciones que
dieron origen a la obligación de indemnizar ¿fue una relación laboral privada o
pública?
Si
es lo primero, sin duda, el Juez competente será el Juez Especializado de Trabajo
– Actividad Privada; si lo segundo, entonces, el Juez competente será el Juez
Especializado de Trabajo – Actividad Pública. En este último caso el problema
será determinar qué proceso judicial se utiliza, pues la LPCA (D.S. N°
011-2019-JUS) es uno diseñado para el control jurisdiccional de las actuaciones
de la administración pública, mas no para atender las pretensiones
indemnizatorias del Estado respecto a sus dependientes.
La
respuesta a esa pregunta, siempre desde nuestra perspectiva, es que el proceso
que debe utilizar un Juez Especializado de Trabajo – Actividad Pública, para
atender las demandas con las que el Estado, mediante la CGR, pretende el pago
de una indemnización por inejecución de obligaciones respecto a sus
dependientes, es la vía ordinaria laboral establecida en la LPT, pues si nos
damos cuenta el dependiente del Estado, en el marco de una relación laboral
privada, enfrentará la demanda de indemnización con dicha norma procesal, por
igualdad – entonces – el dependiente del Estado en el marco de una relación
laboral pública debiera desplegar su derecho de defensa mediante la LPT, ante
un Juez Especializado de Trabajo, sub especializado en el régimen laboral de la
actividad pública, es decir ante el juez sub especializado de trabajo
competente.
Si
se analiza lo anterior, antes de la sub especialización mediante resoluciones
administrativas: todo Juez Especializado de Trabajo era competente para conocer
los conflictos laborales en el marco de la legislación laboral pública y
privada, ergo, para conocer también las pretensiones el empleador o empleado de
pago de una indemnización por efecto de incumplimiento de obligaciones y, no
teniendo la finalidad el proceso contencioso administrativo la atención de
pretensiones del empleador que siempre es el Estado respecto a su dependiente,
aquél empleador, debía transitar por la vía ordinaria laboral establecida por
la LPT, para demandar a su dependiente el pago de una indemnización por
inejecución de obligaciones.
Aún
queda por determinar qué juez sub especializado de trabajo (Actividad Pública o
Privada) es el competente para conocer las impugnaciones de las actuaciones
administrativas de los tribunales administrativos de la Autoridad del Servicio Civil, de la Contraloría General
de la República o de Essalud (desafiliaciones) cuando ésta incidan en relaciones
laborales privadas con el Estado. Si alguien pensó que todo terminaba con la
R.A. N° 245-2019-CE-PJ, no es así, esta historia continuará.
La
primera parte de este artículo en:
domingo, 30 de junio de 2019
DETERMINANDO COMPETENCIAS CON RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS.
Fernando Murillo Flores[1]
Gustavo
Zagrebelsky, al comenzar su libro “El derecho dúctil”, expresa: “Lo que es verdaderamente fundamental, por el
mero hecho de serlo, nunca puede ser puesto, sino que debe ser siempre presupuesto
(…) Lo que cuenta en última instancia, y de lo que todo depende, es la idea del
derecho, de la Constitución, del código, de la ley, de la sentencia (…)”[2] (el subrayado es nuestro)
La
Constitución otorga a los poderes del Estado y órganos constitucionales que
constituye, determinados poderes y funciones que deben ser ejercidos de una
manera tal que no se produzca una invasión de los mismos. El incumplimiento de
este “presupuesto”, si se da,
debe ser corregido, por encargo de la propia Constitución, por el Tribunal
Constitucional (c.f. Artículo 202.4). En desarrollo de esta misión
constitucional, el Código Procesal Constitucional (CPConst.) en su artículo 109
estipula: “El Tribunal Constitucional
conoce de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones
asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas que delimiten
los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales,
los gobiernos regionales o municipales (…)”
Pero,
además de esa función de ordenación del poder, la Constitución es fuente de
todo nuestro ordenamiento jurídico, vale decir, que ella establece la forma y
el modo de cómo nuestras normas se emiten válidamente. Así, cualquier expresión
normativa está sujeta al control de constitucionalidad a cargo de todo Juez
(control difuso), o del Tribunal Constitucional (control concentrado) y, cuando
se ejerza dicho control, el CPConst. establece en su artículo 79: “Para apreciar la validez constitucional de
las normas el Tribunal Constitucional considerará, además de las normas
constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se haya
dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del
Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona.”
La
Constitución no es una norma reglamentaria, léase una norma de detalles,
entonces, ese nivel de precisión respecto a la determinación de las
competencias constitucionalmente asignadas, lo desarrollan exclusiva y
excluyentemente las leyes orgánicas. Estas, por esa razón, así como las normas
interpuestas en lo que corresponda, forman parte del denominado bloque de
constitucionalidad. Para cerrar esta idea citemos al Tribunal Constitucional[3]: “En ese sentido, debe rescatarse lo también expuesto por el Tribunal Constitucional
en la sentencia precitada, cuando señala que "La competencia hace
referencia a un poder conferido por la Constitución y demás normas del bloque
de constitucionalidad para generar un acto estatal (...)", y donde
"Las normas del bloque de constitucionalidad son aquellas que se
caracterizan por desarrollar y complementar los preceptos constitucionales
relativos a los fines, estructura, organización y funcionamiento de los órganos
y organismos constitucionales, amén de precisar detalladamente las competencias
y deberes funcionales de los titulares de éstos, así como los derechos,
deberes, cargas públicas y garantías básicas de los ciudadanos (...)"; en
consecuencia, y desde una perspectiva orgánica, "(.. .) dicho concepto
alude a la aptitud de obrar político-jurídica o al área de facultades de un
órgano u organismo constitucional, lo cual conlleva a calificar la actuación
estatal como legítima o ilegítima en función de que el titular responsable de
aquél hubiese obrado dentro de dicho marco o fuera de él" (Exp. N°
0689-2000-AA Fund. 10.5).”
Cuando
entró en vigencia la Ley Procesal del Trabajo (Ley N° 29497) se estableció que
“Los juzgados especializados de trabajo
conocen de los siguientes procesos: (…) 4. En proceso contencioso
administrativo conforme a la ley de la materia, las pretensiones originadas en
las prestaciones de servicios de carácter personal, de naturaleza laboral,
administrativa o de seguridad social, de derecho público; así como las
impugnaciones contra actuaciones de la autoridad administrativa de trabajo.”
(El subrayado nos corresponde)
Esta
ley modificó, como correspondía, la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), la
misma que consideró que un Juez Especializado de Trabajo tiene la competencia
para conocer “Las impugnaciones contra
actuaciones de la Autoridad Administrativa de Trabajo” (cf. Artículo 51.m).
Es importante anotar que una modificación anterior a la LOPJ determinó que el
Juez Especializado de Trabajo era competente para conocer “Las pretensiones originadas en las prestaciones de servicios de
carácter personal, de naturaleza laboral, administrativa o de seguridad social,
de derecho público.” (cf. Artículo 51.l)
En
conclusión, los juzgados especializados de trabajo porque así lo estableció la
LOPJ son competentes para conocer conflictos laborales del régimen laboral
privado con la Ley N° 29497 y conflictos laborales del régimen laboral público
con la Ley del Procedimiento Administrativo, además que, con ésta, aquellas
impugnaciones de las actuaciones de la Autoridad Administrativa de Trabajo.
Posteriormente,
mediante resoluciones administrativas – dizque – se han sub especializado a los
juzgados especializados de trabajo, en unos que deben conocer únicamente
conflictos laborales del régimen laboral privado con la Ley N° 29497, y otros,
conflictos laborales del régimen laboral privado con la Ley del Procedimiento
Administrativo, cuando lo que en realidad se hizo, mediante resoluciones
administrativas, fue sustraerles a unos una competencia respecto a los
conflictos laborales privados y a otros la competencia respecto a los
conflictos laborales públicos, generando juzgados especializados de trabajo –
Actividad Privada y juzgados especializados de trabajo – Actividad Pública y
Previsional.
Si
se examinan aquellas disposiciones administrativas que sub especializaron los
juzgados especializados de trabajo, frente a la Constitución y a la LOPJ,
aquellas no soportarán el denominado test de competencia, pues como mínimo, la
competencia (léase incluso la modificación de ella) la fija la ley de acuerdo
al artículo 6 del Código Procesal Civil “La
competencia sólo puede ser establecida por la ley” y esto es una garantía
fundamental en el marco de la tutela jurisdiccional. Al respecto Priori Posada
nos dice: “Las reglas que rigen la
competencia actúan la garantía constitucional del Juez natural, entendida ésta
como el derecho que tienen las partes a que el conflicto de intereses o la
incertidumbre jurídica sean resueltos por un tercero imparcial; derecho que,
además, integra el contenido del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva. Esa
predeterminación legal que forma parte del contenido de la garantía al Juez
natural, se expresa y actúa a través de la competencia.”[4] (El subrayado nos
corresponde)
Si
bien la sub especialización determinó, ilegal e inconstitucionalmente, esa
sustracción de competencias legalmente predeterminadas y conferidas a los
juzgado especializados de trabajo, produciendo la sub especialización, ello no
alcanzó a determinar cuál de los juzgados (Actividad Privada o Actividad
Pública y Previsional) debían conocer “Las
impugnaciones contra actuaciones de la Autoridad Administrativa de Trabajo”
(cf. Artículo 51.m de la LOPJ).
Esto
generó un conflicto de competencia entre los juzgados especializados de
trabajo, pues aquellos que estaban “sub especializados” en Actividad Privada
consideraban que no eran competentes y los “sub especializados” en Actividad
Pública y Previsional tampoco.
Para
el suscrito “Las impugnaciones contra
actuaciones de la Autoridad Administrativa de Trabajo” eran de competencia
– asumiendo aunque sin aceptar esa sub especialización – de los juzgados
especializados de trabajo en legislación de la Actividad Privada. ¿Cuál era la
razón? precisamente esa sub especialización, nos explicamos, la Autoridad
Administrativa de Trabajo sin duda alguna forma parte del Estado y sus actos
administrativos se forman en observancia de la Ley del Procedimiento
Administrativo General, pero inciden en una relación laboral privada generada
en el marco de un contrato de trabajo, regido por la legislación laboral
privada, principalmente cuando el empleador incumple sus obligaciones
laborales, lo repetimos, respecto de la legislación privada; entonces, ¿cuál de
los juzgados sub especializados de trabajo ha sido sub especializado para
conocer conflictos de intereses en el marco de una relación laboral privada
originada en un contrato de trabajo?, sin duda el juez especializado de trabajo
– Actividad Privada, ergo, ¿cuál es el Juez más capacitado, especializado o
mejor “sub especializado” para determinar si la actuación administrativa de la
autoridad administrativa de trabajo que incide en una relación laboral privada,
gobernada por la legislación laboral privada es, o no, arbitraria?. ¿No era eso
lo que quería la LOPJ?
Alguien
informó al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial (CEPJ) del conflicto de
competencia ya descrito en la Corte Superior de Justicia del Cusco y éste
órgano de gobierno del Poder Judicial emitió, escuchando sólo a los encargados
de la implementación de la de la Ley Procesal del Trabajo, la R.A. N°
245-2019-CE-PJ del 12 de junio de 2019 (El Peruano del 27 de junio de 2019. P.
49) resolvió: “Artículo Segundo.-
Disponer que en las Cortes Superiores de Justicia del país, que cuenten con
Juzgados de Trabajo y Salas Laborales sub especializados en materia contencioso
administrativa, corresponderá a estos órganos jurisdiccionales conocer los
procesos sobre impugnación de actuaciones de la autoridad administrativa de
trabajo, y conflictos de competencia entre los juzgados de trabajo respecto a
estos procesos respectivamente.”
Estamos
convencidos que ésta disposición administrativa no supera el test de
competencia y sólo un dato: uno lee todos sus considerandos y no se dice algo
respecto al artículo 51.m de la LOPJ ¿puede eso ser posible?, por lo que se
lee, sí. Ni hablar.
Con
una resolución así, lo que se logrará – parece que la finalidad no fue
analizada – es que los jueces especializados de trabajo – Actividad Pública y
Previsional, tendrán competencia para analizar si un empleador privado cumplió
o no sus obligaciones laborales en el marco de la legislación laboral privada.
Muy coherente ¿verdad? Y… ¿la sub especialización?
Es
reiterado que en esas resoluciones administrativas inconstitucionales, con las
que se distorsionan las competencias asignadas por la LOPJ se invoque el inciso
26 de su artículo 82 que dice que el CEPJ tiene la siguiente atribución: “Adoptar acuerdos y demás medidas necesarias
para que las dependencias del Poder Judicial funciones con celeridad y
eficiencia y para que los Magistrados y demás servidores del Poder Judicial se
desempeñen con la mejor conducta funcional.” Para nosotros este dispositivo
sólo autoriza a realizar actos de administración, mas no autoriza, pues ello no
sería constitucional y de hecho no lo es, a que vía disposiciones
administrativas se determine y/o modifique la competencia asignada por ley, más
precisamente por la LOPJ, a los órganos jurisdiccionales.
Existen
otras actuaciones de la administración pública que inciden en los derechos
subjetivos de trabajadores del Estado, en el marco de una relación laboral
privada, como es el caso, por ejemplo, del Tribunal del Servicio Civil; del
Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas y Essalud que, si nos
damos cuenta, no pueden ser comprendidos en ese concepto denominado “Autoridad
Administrativa de Trabajo” ¿Cuál es el Juez competente para controlar
jurisdiccionalmente aquellas actuaciones de la administración que inciden en
relaciones laborales privadas? Esperemos que posteriores resoluciones
administrativas lo definan.
La
determinación de la competencia de los órganos jurisdiccionales tiene como
“presupuesto”, para su validez, que la determine la LOPJ, si no se cumple con
ese presupuesto constitucional, entonces es inconstitucional. Ni hablar
¿verdad?.
[1] Abogado y ciudadano en ejercicio.
[2] Zagrebelsky. Gustavo. El derecho
dúctil. Ley, derechos, justicia. Editorial Trotta. 2016. P. 9.
[3] Exp. N° 00046-2004-PI/TC. F. 4
[4] Priori Posada. Giovanni F. “La
competencia en el proceso civil peruano”, en Derecho & Sociedad. N° 22.
Lima. Asociación Civil Derecho & Sociedad. 2004. P. 38
sábado, 22 de junio de 2019
LA PLENA JURISDICCIÓN
Fernando Murillo Flores[1]
Mediante
el proceso contencioso administrativo (PCA), el Poder Judicial controla, a
instancia de parte interesada, las actuaciones de la administración pública;
dichas actuaciones son todas aquellas que están enumeradas en el artículo 4 del
TUO de la LPCA (D.S. N° 011-2019-JUS).
Se
ha venido hablando mucho de la plena jurisdicción[2] en el marco del proceso
contencioso administrativo, e incluso se han venido acumulando pretensiones
invocándola. Desde una perspectiva procesal creo oportuno intentar establecer
realmente qué es la plena jurisdicción y cuándo es que cabe ejercerla de parte
del Juez. Hasta antes de la promulgación de la Ley N° 27584 (7 de diciembre de
2001) nos habíamos acostumbrado a un proceso contencioso administrativo
únicamente destinado a examinar, ante las pretensiones de nulidad, la validez o
no de los actos administrativos y, a lo sumo, a la anulación de éstos y del
procedimiento del que emanaban, si en su desarrollo se había afectado el debido
procedimiento administrativo. Inercialmente aún estamos sumergido en ese modelo
del contencioso administrativo: el de la mera nulidad.
Es
a partir de la dación de la indicada ley que, anota Priori Posada[3] se “Establece un proceso contencioso administrativo de “plena jurisdicción”
o “subjetivo”; pues predica un control jurisdiccional pleno de los actos
administrativos que no se restringe a su solo control de legalidad, sino a un
control que supone brindar una efectiva tutela a los derechos e intereses de
los administrados.”. La pregunta es ¿cuándo corresponde “brindar una efectiva
tutela a los derechos e intereses de los administrados”?
Para
empezar, no consideramos que ante toda pretensión cabe que el Juez ejerza plena
jurisdicción, pues consideramos que ésta puede ejercerse únicamente cuando se
pretende “el reconocimiento de un derecho”, lo que implicará en algunos casos
la declaración de un derecho, esa pretensión es la contemplada en el inciso 2
del TUO de la LPCA[4].
Imaginemos
un Juez cuyo régimen pensionario es el del D.L. N° 20530, y luego de agotar la
vía administrativa, en la que se denegó comprender en su pensión de cesantía,
el bono por función jurisdiccional, decide pretender en sede judicial la
nulidad de la resolución administrativa que causó estado desestimando lo que él
considera es su derecho. Es en este escenario que sí cabe pretender, acumulada
a la de declaración de nulidad de la resolución que causó estado, el
reconocimiento o declaración del derecho, y que sea el Juez quien declare que
el magistrado cesante tiene el derecho a la percepción de su pensión de
cesantía comprendiendo en ella el bono por función jurisdiccional. Resulta
obvio que esa pretensión cabe ante un acto administrativo que desestimó en sede
administrativa aquél reconocimiento o declaración que pretendía el
administrado.
Otro
escenario en el que cabe ejercer la plena jurisdicción es ante el silencio
administrativo negativo. Imaginemos el mismo caso anterior, y que el magistrado
haya solicitado el reconocimiento y declaración de su derecho y agotado todas
las instancias administrativas sin obtener respuesta expresa de la
administración demandada, produciéndose el silencio administrativo negativo, es
decir, la negación del derecho por efecto del mismo. El silencio administrativo
es, como se sabe, una actuación administrativa (Art. 4.2 del TUO de la LOPJ).
En este supuesto, el magistrado cesante no tiene un acto administrativo que cuestionar
de nulidad, sino por efecto del silencio administrativo negativo, una decisión
denegatoria ficta, frente a la que cabe presentar una demanda pretendiendo el
reconocimiento o declaración de su derecho en sede judicial, sin que exista un
pronunciamiento expreso de la administración, si esto es así, el Juez sí puede
reconocer y declarar el derecho al demandante ejerciendo plena jurisdicción.
Si
nos percatamos, los casos descritos se dan cuando el demandante o administrado
es quien le pide a la administración el reconocimiento o declaración de un
determinado derecho, es decir, cuando transita la vía administrativa para el
reconocimiento de su derecho y no logra que éste le sea reconocido por la
entidad. Es sólo en estos casos que consideramos que cabe ejercer la plena
jurisdicción, vale decir, ante la negativa de la entidad de reconocer un
determinado derecho, el Juez puede reconocer y declarar tal derecho, siempre y
cuando, por cierto, le asista la razón al demandante.
A
diferencia de lo anterior, no creemos que la plena jurisdicción la pueda
ejercer un Juez cuando la pretensión es la nulidad de un acto administrativo, o
procedimiento del que emana, cuando estamos ante una actuación de oficio de la
administración, principalmente cuando da inicio a un procedimiento
administrativo sancionador. En efecto, si la entidad administrativa inicia un
procedimiento administrativo sancionador a una entidad privada, por ejemplo,
imponiéndole a su término una determinada sanción por infracción de
obligaciones que le son exigibles, la entidad sancionada tiene dos opciones: i)
consiente la sanción o, ii) decide impugnarla en sede judicial, para lo que
además habrá tenido que impugnar en sede administrativa las decisiones inferiores
en el procedimiento correspondiente.
Si
se ejerce la segunda opción, el administrado ahora demandante tendrá que acusar
y probar vulneraciones a sus derechos constitucionales de naturaleza procesal
en el procedimiento administrativo sancionador y/o acusar y probar que el acto
administrativo que constituye la cosa decidida, es nula por las causales que
así lo sancionan en el Ley del Procedimiento Administrativo General o, de
pronto que ella es nula por vulneración al debido procedimiento sustantivo. Si
se estima la pretensión de nulidad, contemplada en el inciso 1 del artículo 4
del TUO de la LPCA, entonces el efecto será declarar la nulidad del acto
administrativo sancionador o, de pronto, si así se pretendió, la anulación del
procedimiento en forma total o parcial. Estas declaraciones en sí serán la
demostración que las actuaciones administrativas sometidas al control
jurisdiccional fueron arbitrarias, pero ello no necesariamente implica que el
administrado haya obrado correctamente, motivo por el que no cabe la
declaración de derecho alguno cuando la declaración es de mera nulidad, es
decir, muchas veces la vulneración al debido procedimiento administrativo, a la
motivación de resoluciones administrativas o la vulneración al debido proceso
sustantivo se suceden frente a infracciones reales de parte de los
administrados.
En
un escenario como el anterior, no cabe que el Juez ejerza plena jurisdicción,
pues la entidad, si aún es oportuno podrá reiniciar el procedimiento salvando
la causa que lo anuló hasta determinado punto de su desarrollo y emitir nuevamente
el acto administrativo anulado, o volver a emitir éste si sólo se anuló el acto
administrativo cuestionado. Como se puede advertir, en este caso no cabe emitir
pronunciamiento en el marco de la plena jurisdicción, pues ello significaría
declarar o reconocer algo que aún no tiene previo pronunciamiento de la
administración demandada, lo contrario significaría pedir al Juez se sustituya
en un pronunciamiento que de suyo funcionalmente le corresponde a la
administración demandada.
Pongamos
el caso de quien es sancionado por una determinada entidad administrativa,
aplicando indebidamente unas normas no pertinentes o interpretando las
correctas pero de manera errada, y acude a sede judicial pretendiendo se anule
aquella resolución que lo sanciona y, en efecto se estima la demanda y se
declara la nulidad de la resolución sancionatoria, ¿podrá el Juez declarar, a
pedido de parte vía una pretensión de plena jurisdicción que, además, se
declare que el comportamiento o conducta del demandante fue legal?, no creemos
que ello sea posible debido a que la administración podría aún, siempre y
cuando esté dentro de plazo, emitir un nuevo acto administrativo sancionador,
pedirle aquello significaría privar a la entidad de emitir un nuevo acto
administrativo, y sustituir al Juez en la dación de una decisión que además de
no corresponderle funcionalmente hablando, no tendría sustento alguno.
Tampoco
cabe ejercer plena jurisdicción cuando lo que se pretende es algo que
corresponde declarar, reconocer o conceder a una determinada entidad de la
administración pública, como es el caso de la improcedencia de pretender que en
sede judicial se otorgue una determinada autorización o licencia, pues para
ello existen entidades administrativas funcionalmente encargadas de concederlas
(una licencia de pesca, un licencia de funcionamiento, etc), respecto de las
que el Juez no puede sustituirse o subrogarse. A lo sumo en sede judicial se
podrá conocer los cuestionamientos al debido procedimiento administrativo que
debe ser respetado a quienes con aquellas pretensiones lo soliciten en sede
administrativa a la autoridad competente para ello.
Entonces,
si la plena jurisdicción no está limitada a la declaración de nulidad de un
determinado acto administrativo, aquella será posible de ejercerse sólo cuando
se pretenda la nulidad de un acto administrativo emitido en un procedimiento
iniciado a pedido de parte, o cuando frente al derecho de petición de la
declaración o reconocimiento de un derecho se produce el silencio
administrativo, supuestos estos que conociendo ya la posición de la entidad
expresa – aunque sea nula – o fictamente de denegar el reconocimiento o
declaración del derecho al administrado, el Juez en el marco de un PCA procederá
a declarar o reconocer el derecho en sede judicial, sólo así se estará
brindando tutela jurisdiccional efectiva al administrado respecto del derecho
que considera le corresponde y debe declarársele o reconocérsele, sin que ya
sea necesario reenviar el proceso a sede administrativa para la emisión de una
nueva resolución, siendo la sentencia que adquiera la calidad de cosa juzgada,
aquella en virtud de la que, en ejecución de sentencia, la entidad
administrativa demandada deba conceder el derecho reconocido o declarado al
administrado.
La
plena jurisdicción no será posible ejercerse ante pretensiones de nulidad de
actos administrativos y/o procedimiento administrativos, emitidos o iniciados
por la administración, pues en este caso está en cuestión (léase sujeto a
control jurisdiccional) la facultad sancionadora de la administración ejercida
en contra del administrado, mas no el derecho solicitado o pedido por el
administrado y negado por la administración.
[1] Juez Superior Titular de la
Corte Superior de Justicia del Cusco. Actualmente Preside su Sala Civil.
[3] Priori Posada. Giovanni F.
“Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo”. Ara Editores,
Lima, 2009. P.57
[4] D.S. N°
011-2019-JUS. Artículo 5.- En el proceso
contencioso administrativo podrán plantearse retensiones con el objeto de
obtener lo siguiente: (…)
2.
El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente
tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines.
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