Fernando Murillo Flores[1]
Gustavo
Zagrebelsky, al comenzar su libro “El derecho dúctil”, expresa: “Lo que es verdaderamente fundamental, por el
mero hecho de serlo, nunca puede ser puesto, sino que debe ser siempre presupuesto
(…) Lo que cuenta en última instancia, y de lo que todo depende, es la idea del
derecho, de la Constitución, del código, de la ley, de la sentencia (…)”[2] (el subrayado es nuestro)
La
Constitución otorga a los poderes del Estado y órganos constitucionales que
constituye, determinados poderes y funciones que deben ser ejercidos de una
manera tal que no se produzca una invasión de los mismos. El incumplimiento de
este “presupuesto”, si se da,
debe ser corregido, por encargo de la propia Constitución, por el Tribunal
Constitucional (c.f. Artículo 202.4). En desarrollo de esta misión
constitucional, el Código Procesal Constitucional (CPConst.) en su artículo 109
estipula: “El Tribunal Constitucional
conoce de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones
asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas que delimiten
los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales,
los gobiernos regionales o municipales (…)”
Pero,
además de esa función de ordenación del poder, la Constitución es fuente de
todo nuestro ordenamiento jurídico, vale decir, que ella establece la forma y
el modo de cómo nuestras normas se emiten válidamente. Así, cualquier expresión
normativa está sujeta al control de constitucionalidad a cargo de todo Juez
(control difuso), o del Tribunal Constitucional (control concentrado) y, cuando
se ejerza dicho control, el CPConst. establece en su artículo 79: “Para apreciar la validez constitucional de
las normas el Tribunal Constitucional considerará, además de las normas
constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se haya
dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del
Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona.”
La
Constitución no es una norma reglamentaria, léase una norma de detalles,
entonces, ese nivel de precisión respecto a la determinación de las
competencias constitucionalmente asignadas, lo desarrollan exclusiva y
excluyentemente las leyes orgánicas. Estas, por esa razón, así como las normas
interpuestas en lo que corresponda, forman parte del denominado bloque de
constitucionalidad. Para cerrar esta idea citemos al Tribunal Constitucional[3]: “En ese sentido, debe rescatarse lo también expuesto por el Tribunal Constitucional
en la sentencia precitada, cuando señala que "La competencia hace
referencia a un poder conferido por la Constitución y demás normas del bloque
de constitucionalidad para generar un acto estatal (...)", y donde
"Las normas del bloque de constitucionalidad son aquellas que se
caracterizan por desarrollar y complementar los preceptos constitucionales
relativos a los fines, estructura, organización y funcionamiento de los órganos
y organismos constitucionales, amén de precisar detalladamente las competencias
y deberes funcionales de los titulares de éstos, así como los derechos,
deberes, cargas públicas y garantías básicas de los ciudadanos (...)"; en
consecuencia, y desde una perspectiva orgánica, "(.. .) dicho concepto
alude a la aptitud de obrar político-jurídica o al área de facultades de un
órgano u organismo constitucional, lo cual conlleva a calificar la actuación
estatal como legítima o ilegítima en función de que el titular responsable de
aquél hubiese obrado dentro de dicho marco o fuera de él" (Exp. N°
0689-2000-AA Fund. 10.5).”
Cuando
entró en vigencia la Ley Procesal del Trabajo (Ley N° 29497) se estableció que
“Los juzgados especializados de trabajo
conocen de los siguientes procesos: (…) 4. En proceso contencioso
administrativo conforme a la ley de la materia, las pretensiones originadas en
las prestaciones de servicios de carácter personal, de naturaleza laboral,
administrativa o de seguridad social, de derecho público; así como las
impugnaciones contra actuaciones de la autoridad administrativa de trabajo.”
(El subrayado nos corresponde)
Esta
ley modificó, como correspondía, la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), la
misma que consideró que un Juez Especializado de Trabajo tiene la competencia
para conocer “Las impugnaciones contra
actuaciones de la Autoridad Administrativa de Trabajo” (cf. Artículo 51.m).
Es importante anotar que una modificación anterior a la LOPJ determinó que el
Juez Especializado de Trabajo era competente para conocer “Las pretensiones originadas en las prestaciones de servicios de
carácter personal, de naturaleza laboral, administrativa o de seguridad social,
de derecho público.” (cf. Artículo 51.l)
En
conclusión, los juzgados especializados de trabajo porque así lo estableció la
LOPJ son competentes para conocer conflictos laborales del régimen laboral
privado con la Ley N° 29497 y conflictos laborales del régimen laboral público
con la Ley del Procedimiento Administrativo, además que, con ésta, aquellas
impugnaciones de las actuaciones de la Autoridad Administrativa de Trabajo.
Posteriormente,
mediante resoluciones administrativas – dizque – se han sub especializado a los
juzgados especializados de trabajo, en unos que deben conocer únicamente
conflictos laborales del régimen laboral privado con la Ley N° 29497, y otros,
conflictos laborales del régimen laboral privado con la Ley del Procedimiento
Administrativo, cuando lo que en realidad se hizo, mediante resoluciones
administrativas, fue sustraerles a unos una competencia respecto a los
conflictos laborales privados y a otros la competencia respecto a los
conflictos laborales públicos, generando juzgados especializados de trabajo –
Actividad Privada y juzgados especializados de trabajo – Actividad Pública y
Previsional.
Si
se examinan aquellas disposiciones administrativas que sub especializaron los
juzgados especializados de trabajo, frente a la Constitución y a la LOPJ,
aquellas no soportarán el denominado test de competencia, pues como mínimo, la
competencia (léase incluso la modificación de ella) la fija la ley de acuerdo
al artículo 6 del Código Procesal Civil “La
competencia sólo puede ser establecida por la ley” y esto es una garantía
fundamental en el marco de la tutela jurisdiccional. Al respecto Priori Posada
nos dice: “Las reglas que rigen la
competencia actúan la garantía constitucional del Juez natural, entendida ésta
como el derecho que tienen las partes a que el conflicto de intereses o la
incertidumbre jurídica sean resueltos por un tercero imparcial; derecho que,
además, integra el contenido del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva. Esa
predeterminación legal que forma parte del contenido de la garantía al Juez
natural, se expresa y actúa a través de la competencia.”[4] (El subrayado nos
corresponde)
Si
bien la sub especialización determinó, ilegal e inconstitucionalmente, esa
sustracción de competencias legalmente predeterminadas y conferidas a los
juzgado especializados de trabajo, produciendo la sub especialización, ello no
alcanzó a determinar cuál de los juzgados (Actividad Privada o Actividad
Pública y Previsional) debían conocer “Las
impugnaciones contra actuaciones de la Autoridad Administrativa de Trabajo”
(cf. Artículo 51.m de la LOPJ).
Esto
generó un conflicto de competencia entre los juzgados especializados de
trabajo, pues aquellos que estaban “sub especializados” en Actividad Privada
consideraban que no eran competentes y los “sub especializados” en Actividad
Pública y Previsional tampoco.
Para
el suscrito “Las impugnaciones contra
actuaciones de la Autoridad Administrativa de Trabajo” eran de competencia
– asumiendo aunque sin aceptar esa sub especialización – de los juzgados
especializados de trabajo en legislación de la Actividad Privada. ¿Cuál era la
razón? precisamente esa sub especialización, nos explicamos, la Autoridad
Administrativa de Trabajo sin duda alguna forma parte del Estado y sus actos
administrativos se forman en observancia de la Ley del Procedimiento
Administrativo General, pero inciden en una relación laboral privada generada
en el marco de un contrato de trabajo, regido por la legislación laboral
privada, principalmente cuando el empleador incumple sus obligaciones
laborales, lo repetimos, respecto de la legislación privada; entonces, ¿cuál de
los juzgados sub especializados de trabajo ha sido sub especializado para
conocer conflictos de intereses en el marco de una relación laboral privada
originada en un contrato de trabajo?, sin duda el juez especializado de trabajo
– Actividad Privada, ergo, ¿cuál es el Juez más capacitado, especializado o
mejor “sub especializado” para determinar si la actuación administrativa de la
autoridad administrativa de trabajo que incide en una relación laboral privada,
gobernada por la legislación laboral privada es, o no, arbitraria?. ¿No era eso
lo que quería la LOPJ?
Alguien
informó al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial (CEPJ) del conflicto de
competencia ya descrito en la Corte Superior de Justicia del Cusco y éste
órgano de gobierno del Poder Judicial emitió, escuchando sólo a los encargados
de la implementación de la de la Ley Procesal del Trabajo, la R.A. N°
245-2019-CE-PJ del 12 de junio de 2019 (El Peruano del 27 de junio de 2019. P.
49) resolvió: “Artículo Segundo.-
Disponer que en las Cortes Superiores de Justicia del país, que cuenten con
Juzgados de Trabajo y Salas Laborales sub especializados en materia contencioso
administrativa, corresponderá a estos órganos jurisdiccionales conocer los
procesos sobre impugnación de actuaciones de la autoridad administrativa de
trabajo, y conflictos de competencia entre los juzgados de trabajo respecto a
estos procesos respectivamente.”
Estamos
convencidos que ésta disposición administrativa no supera el test de
competencia y sólo un dato: uno lee todos sus considerandos y no se dice algo
respecto al artículo 51.m de la LOPJ ¿puede eso ser posible?, por lo que se
lee, sí. Ni hablar.
Con
una resolución así, lo que se logrará – parece que la finalidad no fue
analizada – es que los jueces especializados de trabajo – Actividad Pública y
Previsional, tendrán competencia para analizar si un empleador privado cumplió
o no sus obligaciones laborales en el marco de la legislación laboral privada.
Muy coherente ¿verdad? Y… ¿la sub especialización?
Es
reiterado que en esas resoluciones administrativas inconstitucionales, con las
que se distorsionan las competencias asignadas por la LOPJ se invoque el inciso
26 de su artículo 82 que dice que el CEPJ tiene la siguiente atribución: “Adoptar acuerdos y demás medidas necesarias
para que las dependencias del Poder Judicial funciones con celeridad y
eficiencia y para que los Magistrados y demás servidores del Poder Judicial se
desempeñen con la mejor conducta funcional.” Para nosotros este dispositivo
sólo autoriza a realizar actos de administración, mas no autoriza, pues ello no
sería constitucional y de hecho no lo es, a que vía disposiciones
administrativas se determine y/o modifique la competencia asignada por ley, más
precisamente por la LOPJ, a los órganos jurisdiccionales.
Existen
otras actuaciones de la administración pública que inciden en los derechos
subjetivos de trabajadores del Estado, en el marco de una relación laboral
privada, como es el caso, por ejemplo, del Tribunal del Servicio Civil; del
Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas y Essalud que, si nos
damos cuenta, no pueden ser comprendidos en ese concepto denominado “Autoridad
Administrativa de Trabajo” ¿Cuál es el Juez competente para controlar
jurisdiccionalmente aquellas actuaciones de la administración que inciden en
relaciones laborales privadas? Esperemos que posteriores resoluciones
administrativas lo definan.
La
determinación de la competencia de los órganos jurisdiccionales tiene como
“presupuesto”, para su validez, que la determine la LOPJ, si no se cumple con
ese presupuesto constitucional, entonces es inconstitucional. Ni hablar
¿verdad?.
[1] Abogado y ciudadano en ejercicio.
[2] Zagrebelsky. Gustavo. El derecho
dúctil. Ley, derechos, justicia. Editorial Trotta. 2016. P. 9.
[3] Exp. N° 00046-2004-PI/TC. F. 4
[4] Priori Posada. Giovanni F. “La
competencia en el proceso civil peruano”, en Derecho & Sociedad. N° 22.
Lima. Asociación Civil Derecho & Sociedad. 2004. P. 38
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