Fernando Murillo Flores
Cuando una entidad, pública o privada, tiene en su gobierno a un órgano colegiado al que le compete tomar decisiones como tal, la ley que lo rige establece cuál es, en principio, el número de sus miembros, así como el número de miembros que deben estar presentes para llevar adelante una sesión en la que, expresando voluntad individual tomen un determinado acuerdo.
Entonces, deben diferenciarse, el número legal de sus miembros, del número de miembros que requieren estar presentes para llevar adelante y de manera válida una sesión en la que sus miembros tomen acuerdos, a este último número de asistentes necesarios para llevar adelante la sesión, es bueno redundar, se le conoce como quorum.
Para poner un ejemplo, veamos cuál es el número legal de miembros de la Junta Nacional de Justicia (JNJ) y cuál es el quorum para que dichos miembros lleven adelante una sesión en forma valida (quorum). La Ley Orgánica de la JNJ (Ley N° 30916) establece en su artículo 5 que el número legal de sus miembros es de siete (7) y respecto al quorum y número de votos necesarios para tomar acuerdos estipula:
Artículo 26. Quórum.
El quórum de las
sesiones del Pleno de la Junta Nacional de Justicia referidas al nombramiento,
evaluación parcial de desempeño, ratificación, procesos disciplinarios y
destitución es de los dos tercios del número legal de sus miembros, bajo
responsabilidad funcional. El quórum para tratar otros aspectos requiere de la
presencia de cuatro (4) miembros.
Artículo 27.
Mayorías.
En las sesiones de la
Junta Nacional de Justicia cada miembro tiene derecho a un (1) voto. Las
decisiones se adoptan con el voto conforme de la mayoría simple de los miembros
asistentes, salvo disposición en contrario.
Como es de conocimiento público, la JNJ llevó a cabo una sesión y tomó el acuerdo de anular la destitución de la Sra. Patricia Benavides como Fiscal Suprema cuando ella se encontraba ejerciendo el cargo de Fiscal de la Nación, y restituirla como tal y en el cargo que estaba ejerciendo al momento de su destitución.
Lo descrito no es sino el ejercicio de una facultad de la administración, es decir, la de anular de oficio un acto administrativo emitido por ella misma, en este caso de parte de un órgano colegiado (JNJ). La ley conforme a la que debe ejercerse dicha facultad, es la Ley N° 27444 “Ley del Procedimiento Administrativo General”, cuyo Texto Único Ordenado (D.S. N° 004-2019-JUS) que establece:
213.5.
Los actos administrativos emitidos por consejos o tribunales regidos por leyes
especiales, competentes para resolver controversias en última instancia
administrativa, sólo pueden ser objeto de declaración de nulidad de oficio en
sede administrativa por el propio consejo o tribunal con el acuerdo unánime de
sus miembros. Esta atribución sólo puede ejercerse dentro del plazo de dos (2)
años contados desde la fecha en que el acto haya quedado consentido. También
procede que el titular de la Entidad demande su nulidad en la vía de proceso
contencioso administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los
tres años siguientes de notificada la resolución emitida por el consejo o
tribunal.
Este dispositivo establece que para que un órgano colegiado, como la JNJ, anule de oficio un acto administrativo emitido por él, el acuerdo debe ser tomado “(…) por el propio consejo o tribunal con el acuerdo unánime de sus miembros. (…)” Este dispositivo lleva a dos interpretaciones:
La primera, que el acuerdo debe ser tomado en forma unánime por el número legal de miembros (7) y, la segunda en forma unánime por el número de miembros que participan en la sesión, previo el cumplimiento del quorum correspondiente (5).
Para descartar la primera interpretación, sólo basta decir que si acaso un miembro de la JNJ hubiese cesado o, por alguna otra razón estuviese impedido, la JNJ no podría ejercer la facultad de anular de oficio un acto administrativo; lo más grave de ello, es que un miembro o más de la JNJ podrían simplemente no asistir la sesión correspondiente para lograr tal impedimento, poniendo así en riesgo el ejercicio de tal facultad.
Creemos que la segunda interpretación es la correcta, pues para tomar el acuerdo de anular de oficio una resolución, la JNJ debe cuidar, de acuerdo a sus disposiciones especiales, que se cumpla con el quorum necesario para llevar adelante una sesión, conforme al acuerdo que se tome.
En el caso expuesto, si para tomar la decisión de destitución se requiere un quorum de 5 del número legal de miembros (7), de acuerdo al aforismo de que las cosas se deshacen conforme se hacen, se requiere ese mismo quorum para tomar el acuerdo de anulación de oficio del acto administrativo, es decir, una asistencia de 5 miembros de la JNJ.
Ahora bien, determinado el quorum, como la norma especial (LO de la JNJ) no establece alguna disposición respecto al número de votos que se requiere para ejercer dicha facultad, ingresa en escenario la disposición general (TUO de la LPAG) que establece que se requiere acuerdo unánime, es decir, de todos los miembros que hayan hecho el quorum correspondiente para llevar adelante la sesión. Si alguno de ellos emite un voto en contra de ejercer la facultad de declarar la nulidad de oficio, no podrá tomarse el acuerdo correspondiente, pero, sí la unanimidad está en ellos, entonces se ejercerá de manera válida dicha facultad anulatoria de oficio.
La judicialización.
Ahora bien, la Sra. Patricia Benavides, cuando como Fiscal Suprema se encontraba ejerciendo – por elección de sus pares – el cargo de Fiscal de la Nación; fue sometida a un procedimiento inmediato para destituirla, lo que en efecto fue así.[1]
Dicha persona logró, conforme era su derecho, que la JNJ anule de oficio la resolución de éste órgano colegiado y, actualmente, se cuestiona dicha decisión porque al haber dicha persona iniciado un proceso de amparo, entre todo aquello que hizo en ejercicio de su derecho, se dice que el tema estaba judicializado y por tanto la JNJ ya no podría haberse avocado del tema, pues habría infringido la prohibición establecida en la segunda parte del inciso 2, del artículo 139 de la Constitución que establece que “Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones.”
En estricto, ese dispositivo está siendo mal empleado para tratar de demostrar que la JNJ no podría haber anulado, de oficio, el acto administrativo de destitución de la otrora Fiscal Suprema y Fiscal de la Nación. El dispositivo constitucional pre citado es uno que establece que si A y B están inmersos en un proceso judicial o si A está comprendida en un proceso penal, ninguna autoridad puede avocarse a conocer dichos procesos, ni interferir en su desarrollo.
Empero, en el presente caso, dicha prohibición constitucional no es tal. La razón es la siguiente:
Si la JNJ destituyó a la Sra. Patricia Benavides como Fiscal Suprema, cuando ejercía el cargo de Fiscal de la Nación, mediante un procedimiento inmediato declarado ya ilegal, significa que vulneró respecto a tal persona, el derecho constitucional a un debido procedimiento administrativo, al no haber estado legalmente establecido[2]. Si ello es así, entonces, como entidad generadora de un acto lesivo de dicho derecho constitucional, no obstante tener un proceso de amparo iniciado en su contra, muy bien puede proceder a generar sustracción de la materia respecto a ese proceso de amparo.
En efecto ello es así si damos lectura al segundo párrafo del artículo 1 del Código Procesal Constitucional que establece:
“ Si luego de presentada la demanda,
cesa la agresión o amenaza por decisión voluntaria del agresor, o si
ella deviene en irreparable, el juez, atendiendo al agravio producido,
declarará fundada la demanda precisando los alcances de su decisión,
disponiendo que el emplazado no vuelva a incurrir en las acciones u omisiones
que motivaron la interposición de la demanda, y que si procediere de modo
contrario se le aplicarán las medidas coercitivas previstas en el artículo 27
del presente código, sin perjuicio de las responsabilidades que correspondan.” (la negrita nos corresponde)
Es decir, la JNJ es parte demandada en el proceso de amparo iniciado en su contra por la Sra. Patricia Benavides, es decir, el proceso es entre A y B, por tanto, ninguna de esas partes en el proceso, por ser partes, pueden avocarse al conocimiento del mismo, pero lo que sí puede hacer la JNJ es hacer que cese la agresión y, es precisamente, aquello que hizo al anular el acto administrativo de destitución de la Sra. Patricia Benavides, pues de seguro más tarde que temprano, la JNJ habría perdido el amparo quedando en evidencia, una vez más, que destituyó a un Fiscal Supremo mediante un procedimiento ya declarado inconstitucional.
Bueno, la decisión del JNJ de restituir a la Sra. Patricia Benavides no sólo como Fiscal Suprema, sino como Fiscal de la Nación, que era el cargo y función que tenía al momento de la destitución inconstitucional, es algo que podríamos debatir; pero lo que no se puede debatir, es que se debe cumplir la decisión de la JNJ. Pero en el Perú, una vez más, a la autoridad no se la respeta, aunque esta vez, que el incumplimiento provenga de una Fiscal de la Nación, hace que sintamos que estamos en caída libre.
[1] A la fecha
ese procedimiento sumario, al que fueron sometidos otros magistrados supremos,
ha sido declarado contrario a la Constitución y es por ello que el Poder
Judicial, en procesos de amparo, ordenó que dichos magistrados sean restituidos
en el ejercicio del derecho al trabajo como Fiscales Supremos y Jueces
Supremos.
[2] Véanse:
Exp. N° 03250-2023-PA/TC – Figueroa Navarro; Exp. N° 01965-2024-PA/TC – Gálvez
Villegas y Exp. N° 04797-2023-PA/TC – Ticona Postigo.
