De mis años de estudiante, no hace muchos por cierto, tengo entre uno de mis recuerdos, aquel en el que me encontraba cursando los primeros años de la universidad, y en uno de los recorridos ocasionales por la famosa feria del sábado baratillo, entre un conjunto de libros antiguos, que se ofrecían en calidad de material de segunda mano, pude divisar un texto que llamo mucho mi atención, tenia como tema principal el estudio comparativo, no muy voluminoso, de la reforma judicial en América Latina y el Caribe[1]. Por aquel entonces, al encontrarme en los inicios de mi formación académica en Derecho, su contenido me pareció un tanto complejo; sin embargo, transcurrido los años, con una experiencia no muy amplia, pero enriquecedora, y a la observación de las acciones adoptadas por parte de quienes tuvieron la oportunidad de presidir el Poder Judicial, quienes dan un gran impulso a la reforma sistemática de la Administración de Justicia; empecé a considerar la importancia de los temas que abordaba aquel librillo, cuya adquisición no demando más de cinco nuevos soles, no obstante el monto, en aquel tiempo requirió de cierto sacrificio por mi parte.
De seguro se preguntarán a que viene el comentario sobre este texto; es que trataba, entre otros temas, de la distinción entre las funciones jurisdiccionales y las funciones administrativas, y la necesidad de modernizar el “sistema de gobierno judicial”; una cuestión que se pretende desarrollar, de forma no muy profunda, en estas líneas, no sólo en base a lo mencionado por aquel autor, sino también a la luz de la situación actual del problema. Si consideramos, hablando en términos sencillos y nada mal intencionados, que el giro del negocio del Poder Judicial es la Administración de Justicia, una potestad que según nuestra Carta Magna, emana del pueblo y es ejercida por el Poder Judicial; se puede deducir que se debe dar preferencia a que los Jueces; a quienes se les encarga la tan delicada labor de solucionar conflictos con relevancia jurídica y de eliminar una incertidumbre jurídica, en casos específicos, en pro de lograr una convivencia en paz social; no sean ocupados en labores de gestión, evaluación del trabajo jurisdiccional o manejo del presupuesto institucional, que sin duda alguna, constituyen labores no relacionadas a aquellas para los cuales han sido designados.
Con relación a la organización de los sistemas de administración de justicia, se puede decir que existen dos grandes sistemas de gobierno y administración de los tribunales de justicia; el angloamericano o del common law, que con el objeto de hacer prevalecer la independencia de los jueces y tribunales, encomienda las funciones de carácter administrativo a los organismos judiciales de mayor jerarquía; y por otro lado, el que atribuye dichas funciones a un organismo externo, cuya tendencia predominante en Europa Continental de antes de la post guerra, reserva entre otros aspectos, las tareas de evaluación, nombramiento y fiscalización de los órganos jurisdiccionales a una dependencia del Ejecutivo, específicamente al Ministerio de Justicia[2].
En Sudamérica se hace mención a la existencia de tres modelos de administración judicial, a saber: a) el modelo juez-administrador; b) el modelo de órganos anexos a las Cortes; y c) el modelo de los Consejos de la Magistratura [3]. El primer modelo, presenta muchas objeciones por sustraer al juez de la actividad jurisdiccional, sin embargo, aún esta vigente en algunos países que atribuyen a sus Cortes Supremas las funciones de gobierno y administración, como es el caso de México, Nicaragua, El Salvador; el segundo modelo que es conocido como intermedio, es el de los órganos relativamente autónomos, dependientes de las Cortes para diversos asuntos administrativos y de gobierno, modelo que es adoptado por Venezuela, Chile, Costa Rica, y también por el Perú; por último tenemos al modelo de los Consejos de la Magistratura, entidades especializadas que se hacen cargo de la administración de los juzgados y tribunales sin estar subordinados a la Corte Suprema, modelo adoptado por Colombia, Bolivia, Ecuador y Argentina; de lo mencionado, se puede decir que en los países sudamericanos, al optar por algunos de los dos últimos modelos, se viene acogiendo el criterio de separar las funciones administrativas, de las jurisdiccionales, buscando una mayor eficiencia de sus sistemas de administración de justicia.
Según las investigaciones de fines de los noventa, se estimaba que los jueces de América Latina ocupaban entre a 60 a 70 % de la jornada laboral en tareas de carácter administrativo no relacionados con su cargo [4]. Por tal motivo, con miras a revertir aquellos indicadores, resulta comprensible que por este lado del globo se haya extendido una “tendencia” a separar las funciones administrativas, de las jurisdiccionales, de ahí que es menester resaltar la experiencia de nuestro país, que mediante la implementación del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, la Gerencia General, la Oficina de Control de la Magistratura; considerados en la Ley Orgánica del Poder Judicial, se unió, si se puede decir, a ésta nueva ola.
Sin considerar los procesos de selección, nombramiento y evaluación de los jueces de la República, que según mandato constitucional se encuentra a cargo del Consejo Nacional de la Magistratura; la organización del sistema de administración de justicia en el Perú, conforme al modelo de administración judicial adoptado, tiene reservadas muchas actividades de carácter administrativo a los magistrados, al considerarlos en la conformación del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, Oficina de Control de la Magistratura, Presidencias de Cortes Superiores y Consejos Ejecutivos Distritales, además de otros órganos y comisiones, implementadas para cumplir con las labores de gestión, control y administración, que no deja de ser justificado, pues, quienes mejor que los jueces para saber las necesidades de los órganos jurisdiccionales a su cargo, y aportar a la gestión del Poder Judicial mediante la definición de políticas que optimicen el servicio de administración de justicia; circunstancia que exige el desarrollo de otras cualidades más en el magistrado, exigencia que resulta ser cada vez más imperiosa, a efecto que también pueda cumplir a cabalidad, con aquellas labores administrativas que les sean asignadas, ya sea por mandato legal o por delegación de los órganos de gobierno; de tal forma que su proceder al momento de la asignación o distribución de recursos del Poder Judicial este guiado por el interés de alcanzar los objetivos institucionales.
Se debe mencionar que la asignación de magistrados a dedicación exclusiva, a labores netamente administrativas como el Presidente del Poder Judicial, Consejeros del Consejo Ejecutivo, Presidentes de Cortes Superiores, magistrados a cargo de la labor contralora, hecho que está siendo impulsando por el actual Presidente del Poder Judicial a través de proyectos de ley, como el que dio lugar a la Ley Nº 29755, que modifica la Ley Orgánica del Poder Judicial, de tal forma que los Jueces Supremos que integran el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial ejerzan su función como Consejeros, a dedicación exclusiva [5]; resulta sin duda un gran avance, pues es perjudicial que los jueces se dediquen a labores jurisdiccionales y administrativas al mismo tiempo. Por ello debe de ser destacada la labor de los Jueces Supremos, que últimamente vienen realizando una buena gestión administrativa, mediante la implementación de medidas internas que tienen por objeto mejorar la administración de los recursos asignados al Poder Judicial, así como, a través de la emisión de disposiciones aportan soluciones al problema álgido de la carga procesal, al igual que la implementación de normas que facilitan el acceso a la justicia, como el Nuevo Código Procesal Penal y la Nueva Ley Procesal del Trabajo, acciones que vienen llevando a cabo sin descuidar sus funciones como magistrados del Supremo Tribunal, aspecto en el cual también se observa grandes avances, mediante la organización de Plenos Jurisdiccionales Supremos, situación que se viene replicando en los diferentes Distritos Judiciales del País, con el accionar de Jueces Superiores de las distintas Cortes Superiores que demuestran compromiso, no sólo con la administración de justicia, sino también con la “administración de la administración de justicia”.
Por lo que, la formación de los magistrados en la resolución de conflictos con relevancia jurídica, necesariamente debe considerar aspectos relacionados a la Gestión Pública, ello no implica que deban de ser expertos; pues el Poder Judicial al ser parte del Estado (considerando que somos actores de un proceso intenso de modernización y desconcentración del Estado, que en el Poder Judicial, tiene como muestra más resaltante la constitución de varias Cortes Superiores en Unidades Ejecutoras a partir del año 2012), está sujeto a normas que deben ser tomadas en cuenta por cualquier servidor o funcionario a cargo de la gestión o administración de una entidad estatal, a modo de referencia se puede mencionar aspectos como: contrataciones del Estado, gestión de potencial humano en el Sector Público, control y evaluación de gestión administrativa, programación presupuestal, planificación, entre otros; situación que obliga a los jueces a contar con recursos humanos idóneos que lo apoyen en esta delicada tarea, debiendo recurrir a otros profesionales, evitando el paradigma que el Poder Judicial es sólo para abogados; y al igual que “la descarga procesal no se logra sólo con la creación de más órganos jurisdiccionales”[6], la administración del Poder Judicial no será optima con dedicar más abogados a las tareas propias de la gestión administrativa de este Poder del Estado.
Con todo lo mencionado, teniendo en cuenta que por el momento estas reflexiones no pasan de ser pinceladas o apuntes; al igual que en la fabula hay una moraleja, la conclusión, que podríamos establecer es la siguiente: La separación de funciones administrativas, de las eminentemente jurisdiccionales en la organización de nuestro Sistema Judicial, no deja de ser por el momento, una tendencia, que por la organización de nuestro modelo de administración, considera al magistrado en la gestión administrativa del Poder Judicial, por tal motivo, los magistrados además de tener la formación jurídica solida y necesaria para la resolver los conflictos que son sometidos a su competencia, también deben estar preparados en temas de Administración Pública, pues, de forma potencial, en algún momento pueden hacerse cargo de la gestión y control de las actividades del Poder Judicial, y cuando llegue ese instante, también deberán rodearse de profesionales idóneos y competentes que los apoyen, con la finalidad de prestar un mejor servicio, y valga la pena mencionarlo, no tienen porque ser necesariamente formación académica en Derecho y entretanto, deben aportar a que el Poder Judicial tenga entre sus filas a profesionales que reúnan las características necesarias para aportar efectivamente a la gestión institucional; para terminar recordamos lo mencionado por el Dr. César San Martín Castro, en una de sus últimas visitas a interior del país: “las Cortes Superiores deben administrase con sabiduría, prudencia y responsabilidad”[7].
De seguro se preguntarán a que viene el comentario sobre este texto; es que trataba, entre otros temas, de la distinción entre las funciones jurisdiccionales y las funciones administrativas, y la necesidad de modernizar el “sistema de gobierno judicial”; una cuestión que se pretende desarrollar, de forma no muy profunda, en estas líneas, no sólo en base a lo mencionado por aquel autor, sino también a la luz de la situación actual del problema. Si consideramos, hablando en términos sencillos y nada mal intencionados, que el giro del negocio del Poder Judicial es la Administración de Justicia, una potestad que según nuestra Carta Magna, emana del pueblo y es ejercida por el Poder Judicial; se puede deducir que se debe dar preferencia a que los Jueces; a quienes se les encarga la tan delicada labor de solucionar conflictos con relevancia jurídica y de eliminar una incertidumbre jurídica, en casos específicos, en pro de lograr una convivencia en paz social; no sean ocupados en labores de gestión, evaluación del trabajo jurisdiccional o manejo del presupuesto institucional, que sin duda alguna, constituyen labores no relacionadas a aquellas para los cuales han sido designados.
Con relación a la organización de los sistemas de administración de justicia, se puede decir que existen dos grandes sistemas de gobierno y administración de los tribunales de justicia; el angloamericano o del common law, que con el objeto de hacer prevalecer la independencia de los jueces y tribunales, encomienda las funciones de carácter administrativo a los organismos judiciales de mayor jerarquía; y por otro lado, el que atribuye dichas funciones a un organismo externo, cuya tendencia predominante en Europa Continental de antes de la post guerra, reserva entre otros aspectos, las tareas de evaluación, nombramiento y fiscalización de los órganos jurisdiccionales a una dependencia del Ejecutivo, específicamente al Ministerio de Justicia[2].
En Sudamérica se hace mención a la existencia de tres modelos de administración judicial, a saber: a) el modelo juez-administrador; b) el modelo de órganos anexos a las Cortes; y c) el modelo de los Consejos de la Magistratura [3]. El primer modelo, presenta muchas objeciones por sustraer al juez de la actividad jurisdiccional, sin embargo, aún esta vigente en algunos países que atribuyen a sus Cortes Supremas las funciones de gobierno y administración, como es el caso de México, Nicaragua, El Salvador; el segundo modelo que es conocido como intermedio, es el de los órganos relativamente autónomos, dependientes de las Cortes para diversos asuntos administrativos y de gobierno, modelo que es adoptado por Venezuela, Chile, Costa Rica, y también por el Perú; por último tenemos al modelo de los Consejos de la Magistratura, entidades especializadas que se hacen cargo de la administración de los juzgados y tribunales sin estar subordinados a la Corte Suprema, modelo adoptado por Colombia, Bolivia, Ecuador y Argentina; de lo mencionado, se puede decir que en los países sudamericanos, al optar por algunos de los dos últimos modelos, se viene acogiendo el criterio de separar las funciones administrativas, de las jurisdiccionales, buscando una mayor eficiencia de sus sistemas de administración de justicia.
Según las investigaciones de fines de los noventa, se estimaba que los jueces de América Latina ocupaban entre a 60 a 70 % de la jornada laboral en tareas de carácter administrativo no relacionados con su cargo [4]. Por tal motivo, con miras a revertir aquellos indicadores, resulta comprensible que por este lado del globo se haya extendido una “tendencia” a separar las funciones administrativas, de las jurisdiccionales, de ahí que es menester resaltar la experiencia de nuestro país, que mediante la implementación del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, la Gerencia General, la Oficina de Control de la Magistratura; considerados en la Ley Orgánica del Poder Judicial, se unió, si se puede decir, a ésta nueva ola.
Sin considerar los procesos de selección, nombramiento y evaluación de los jueces de la República, que según mandato constitucional se encuentra a cargo del Consejo Nacional de la Magistratura; la organización del sistema de administración de justicia en el Perú, conforme al modelo de administración judicial adoptado, tiene reservadas muchas actividades de carácter administrativo a los magistrados, al considerarlos en la conformación del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, Oficina de Control de la Magistratura, Presidencias de Cortes Superiores y Consejos Ejecutivos Distritales, además de otros órganos y comisiones, implementadas para cumplir con las labores de gestión, control y administración, que no deja de ser justificado, pues, quienes mejor que los jueces para saber las necesidades de los órganos jurisdiccionales a su cargo, y aportar a la gestión del Poder Judicial mediante la definición de políticas que optimicen el servicio de administración de justicia; circunstancia que exige el desarrollo de otras cualidades más en el magistrado, exigencia que resulta ser cada vez más imperiosa, a efecto que también pueda cumplir a cabalidad, con aquellas labores administrativas que les sean asignadas, ya sea por mandato legal o por delegación de los órganos de gobierno; de tal forma que su proceder al momento de la asignación o distribución de recursos del Poder Judicial este guiado por el interés de alcanzar los objetivos institucionales.
Se debe mencionar que la asignación de magistrados a dedicación exclusiva, a labores netamente administrativas como el Presidente del Poder Judicial, Consejeros del Consejo Ejecutivo, Presidentes de Cortes Superiores, magistrados a cargo de la labor contralora, hecho que está siendo impulsando por el actual Presidente del Poder Judicial a través de proyectos de ley, como el que dio lugar a la Ley Nº 29755, que modifica la Ley Orgánica del Poder Judicial, de tal forma que los Jueces Supremos que integran el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial ejerzan su función como Consejeros, a dedicación exclusiva [5]; resulta sin duda un gran avance, pues es perjudicial que los jueces se dediquen a labores jurisdiccionales y administrativas al mismo tiempo. Por ello debe de ser destacada la labor de los Jueces Supremos, que últimamente vienen realizando una buena gestión administrativa, mediante la implementación de medidas internas que tienen por objeto mejorar la administración de los recursos asignados al Poder Judicial, así como, a través de la emisión de disposiciones aportan soluciones al problema álgido de la carga procesal, al igual que la implementación de normas que facilitan el acceso a la justicia, como el Nuevo Código Procesal Penal y la Nueva Ley Procesal del Trabajo, acciones que vienen llevando a cabo sin descuidar sus funciones como magistrados del Supremo Tribunal, aspecto en el cual también se observa grandes avances, mediante la organización de Plenos Jurisdiccionales Supremos, situación que se viene replicando en los diferentes Distritos Judiciales del País, con el accionar de Jueces Superiores de las distintas Cortes Superiores que demuestran compromiso, no sólo con la administración de justicia, sino también con la “administración de la administración de justicia”.
Por lo que, la formación de los magistrados en la resolución de conflictos con relevancia jurídica, necesariamente debe considerar aspectos relacionados a la Gestión Pública, ello no implica que deban de ser expertos; pues el Poder Judicial al ser parte del Estado (considerando que somos actores de un proceso intenso de modernización y desconcentración del Estado, que en el Poder Judicial, tiene como muestra más resaltante la constitución de varias Cortes Superiores en Unidades Ejecutoras a partir del año 2012), está sujeto a normas que deben ser tomadas en cuenta por cualquier servidor o funcionario a cargo de la gestión o administración de una entidad estatal, a modo de referencia se puede mencionar aspectos como: contrataciones del Estado, gestión de potencial humano en el Sector Público, control y evaluación de gestión administrativa, programación presupuestal, planificación, entre otros; situación que obliga a los jueces a contar con recursos humanos idóneos que lo apoyen en esta delicada tarea, debiendo recurrir a otros profesionales, evitando el paradigma que el Poder Judicial es sólo para abogados; y al igual que “la descarga procesal no se logra sólo con la creación de más órganos jurisdiccionales”[6], la administración del Poder Judicial no será optima con dedicar más abogados a las tareas propias de la gestión administrativa de este Poder del Estado.
Con todo lo mencionado, teniendo en cuenta que por el momento estas reflexiones no pasan de ser pinceladas o apuntes; al igual que en la fabula hay una moraleja, la conclusión, que podríamos establecer es la siguiente: La separación de funciones administrativas, de las eminentemente jurisdiccionales en la organización de nuestro Sistema Judicial, no deja de ser por el momento, una tendencia, que por la organización de nuestro modelo de administración, considera al magistrado en la gestión administrativa del Poder Judicial, por tal motivo, los magistrados además de tener la formación jurídica solida y necesaria para la resolver los conflictos que son sometidos a su competencia, también deben estar preparados en temas de Administración Pública, pues, de forma potencial, en algún momento pueden hacerse cargo de la gestión y control de las actividades del Poder Judicial, y cuando llegue ese instante, también deberán rodearse de profesionales idóneos y competentes que los apoyen, con la finalidad de prestar un mejor servicio, y valga la pena mencionarlo, no tienen porque ser necesariamente formación académica en Derecho y entretanto, deben aportar a que el Poder Judicial tenga entre sus filas a profesionales que reúnan las características necesarias para aportar efectivamente a la gestión institucional; para terminar recordamos lo mencionado por el Dr. César San Martín Castro, en una de sus últimas visitas a interior del país: “las Cortes Superiores deben administrase con sabiduría, prudencia y responsabilidad”[7].
[1] El texto al que se hace referencia es el siguiente: SILES VALLEJOS, Abraham; “Modernización y reforma de los sistemas de justicia en América Latina y el Caribe”, Lima, Consejo de Coordinación Judicial, 1998.
[2] Cfr: FIX ZAMUDIO, Hector; “Órganos de dirección y administración del Poder Judicial”, en AA.VV., Justicia y desarrollo en América Latina y el Caribe, Washington D.C., Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 1993, pp. 41, 1993.
[3] Cfr: MARTÍNEZ NEYRA, Néstor Humberto; “Modernización de los sistemas jurídicos”, en AA.VV., Justicia y desarrollo: agenda para el siglo XXI, Bogotá, Ministerio de Justicia y del Derecho de Colombia, 1996, pp. 1-3.
[4] Cfr: BUSCAGLIA, Edgardo; “Los principales obstáculos de la reforma judicial en América Latina”, en Jarquín, Edmundo y Carrillo, Fernando(eds.), La economía política de la reforma judicial, New York, Banco Interamericano de Desarrollo(BID), 1997, pp. 37 y DAVIS, William; “Estrategias para disminuir el retraso en los tribunales de primera instancia”, en AA.VV., Lecciones aprendidas: Ponencias presentadas en la Segunda Mesa Redonda sobre Reforma Judicial, Virginia, USAID, BID, NCSC, 1997, pp. 11.
[5] Se trata del Proyecto de Ley Nº 04646/2010-PJ, que propone modificar el artículo 81° y 145° del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial aprobado por Decreto Supremo N° 017-93-JUS, estableciendo que los jueces integrantes del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial ejercen su función a dedicación exclusiva y regulando los casos de discordia o impedimento de un Juez, el mismo que dio lugar a la dación de la Ley Nº 29755, publicada el 16 de Julio de 2011, en el Diario Oficial El Peruano.
[6] Palabras mencionadas por Dr. César San Martín, en la Reunión de Presidentes de las Cortes Superiores del País 2011, llevada a cabo el 10 y 11 de marzo de 2011, en la ciudad de Lima.
[7] Declaración del Dr. César San Martín, en la visita realizada a la Corte Superior de Justicia de Piura, con motivo de inicio del funcionamiento de la Corte Superior de Justicia de Sullana, el 1 de julio de 2011.
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