“La Sala Laboral”

Fernando Murillo Flores[1]

El día jueves 3 de noviembre de 2011 se publicó en el diario oficial El Peruano (p. 452673), la Resolución Administrativa N° 236-2011-CE-PJ del 23 de setiembre de 2011, emitida por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial que convierte la otrora Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del Cusco, en una Sala Laboral. El artículo primero de esta norma administrativa dice: “Convertir a partir del uno de noviembre del año en curso la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del Cusco, en Sala Laboral con sede en la ciudad del Cusco, la misma que conocerá procesos contenciosos administrativos laborales y previsionales” (el subrayado nos corresponde)

La Sala Laboral (proceso contencioso administrativo laboral y previsional), se suma a la tendencia marcada en la Corte Superior de Justicia de Cusco hacia la especialización, pues ya cuenta con una Sala Constitucional y Social (procesos constitucionales y laborales privados), con una Sala de Apelaciones (procesos penales con el nuevo modelo procesal penal) y una Sala Civil (procesos civiles)

Por efecto de lo anterior se ha producido un trasvase, de la Sala Constitucional y Social, a la Sala Laboral de 990 procesos contenciosos administrativos en materia laboral (régimen laboral público). Estos 990 procesos son el volumen de trabajo inicial de la Sala Laboral al mes de noviembre de 2011.

Desde noviembre pasado, a la fecha, han ingresado a la Sala Laboral 696 nuevos procesos contenciosos administrativos enviados desde los juzgados que conocen dicha materia. Cuantitativamente, entonces, la Sala Laboral terminará el año judicial 2011 con un volumen de trabajo de alrededor de 1,686 expedientes contenciosos administrativos, este también será su volumen de trabajo inicial para el próximo año. A la fecha, ya están programadas las vistas de causa hasta el mes de junio de 2012, a razón de 10 a 12 por día. Que yo sepa, nadie preguntó cómo quedó, luego de dicho incremento del volumen de trabajo de la Sala Laboral, su línea de flotación y su francobordo, para así superar los problemas de personal e infraestructura pero, en fin, a remar se ha dicho.

Ahora bien, desde una perspectiva Cualitativa ¿cómo se compone dicho volumen de trabajo?. Para empezar la mayoría de dichos procesos está iniciado por los profesores que prestaron (cesantes) o prestan servicio al Estado. En segundo lugar, las pretensiones se circunscriben al pago de derechos laborales de contenido económico: asignaciones, bonificaciones y subsidios. Lo anterior quiere decir que las actuaciones cuestionadas en sede judicial, a través del proceso contencioso administrativo, son de las Unidades de Gestión Educativas Locales, de la Dirección Regional de Educación del Cusco y, en algunos casos del Gobierno Regional del Cusco, estas entidades públicas, en conjunto, son la primera y principal fuente de actuaciones impugnadas en sede judicial en el marco del artículo 148 de la Constitución, lo que constituye un lugar nada envidiable en un Estado Constitucional de Derecho para estas entidades.

Las pretensiones contenidas en las demandas que dan origen a dicho volumen de trabajo son las bonificaciones establecidas en el artículo 53 del D.Leg. N° 276; en los artículos 48 y 52 de la Ley N° 24029; en los artículos 12 del D.S. N° 051-91-PCM; la asignación establecida en el artículo 51 de la Ley N° 24029 y el subsidio establecido en el artículo 222 del D.S. N° 019-90-ED.

Realmente es inexplicable que aún existan procesos contenciosos administrativos cuyo objeto ya está plenamente zanjado, en muchos casos por decisiones del Tribunal Constitucional y/o del Poder Judicial y/o del Tribunal del Servicio Civil. Estas decisiones, se supone, debieran ser seguidas por las entidades administrativas mencionadas, pero lamentablemente no lo hacen generando conflictos de manera innecesaria e irresponsable, este es el caso, por ejemplo, de la aplicación del D.U. N° 37-94 en lugar del D.S. N° 019-94-JUS., lo que quedó zanjado con la dación del precedente vinculante en el Exp. N° 2616-2004-AC/TC que incluso tiene una Ley para su cumplimiento (Cf. Ley N° 29702), pero ¿de allí a que se cumpla la ley?, la pregunta es lícita pues si el “precedente vinculante” no se cumplió durante 5 años ¿qué nos hace pensar que ahora la administración cumplirá la ley?.

En este mismo sentido también la administración está obligada a pagar las asignaciones por tiempo de servicios, la asignación por luto y subsidio por sepelio, conforme a la remuneración total o íntegra, sin embargo ha sido necesario que el Tribunal del Servicio Civil expida su Resolución de Sala Plena N° 001-2011-SERVIR/TSC del 14 de junio 2011 diciendo lo que el Tribunal Constitucional y el Poder Judicial ya había dicho, pero que la administración no cumplía y, en el caso del Cusco, el Gobierno Regional del Cusco ha expedido el Decreto Regional N° 004-2011-GR CUSCO/PR indicando que los Órganos Ejecutores del Gobierno Regional apliquen lo que ha dicho el Tribunal del Servicio Civil, que fue lo que dijo el Poder Judicial y que fue lo que dijo – también – el Tribunal Constitucional. Entonces ¿por qué esos Órganos Ejecutores del Gobierno Regional no sustraen la materia de todos los juicios existentes sobre dichos beneficios, reconociendo unilateral y espontáneamente, aunque extemporáneamente, su pago como debe ser? La respuesta es simple: a la administración le sale a cuenta diferir el pago en relación directa a la duración de los procesos judiciales.

Pero, ¿cómo se ha llegado a este volumen de conflicto?. Los constituyentes de 1979 y de 1993 advirtieron la necesidad de establecer el control jurisdiccional de las actuaciones de la administración, pues ésta tiene siempre latente la posibilidad de ser arbitraria en las mismas. En materia laboral el Estado es un principal empleador, el mismo que no siempre decide correctamente como tal respecto de sus trabajadores o de quienes le prestan servicio en relación de dependencia, esto genera un volumen, acaso el mayor, de reclamaciones administrativas de parte de los empleados del Estado en determinados sectores, en el caso del Cusco, los profesores ante las unidades de gestión educativa locales, la Dirección Regional de Educación y el Gobierno Regional. Entonces, el Poder Judicial es el encargado, mediante el proceso contencioso administrativo, de atender aquellos procesos iniciados por trabajadores estatales que pretenden el cumplimiento de determinadas normas a su favor que generalmente versan sobre derechos laborales. El Poder Judicial tiene que tener una posición monolítica, uniforme, predecible y oportuna ante dichas pretensiones, sin dejar de mencionar que el proceso contencioso administrativo debe ser dirigido de manera eficiente para emitir sentencias eficaces lo más rápido posible, pues la ejecución de las mismas constituye un vía crucis para los trabajadores estatales.

Ahora bien, recientemente se ha creado el Tribunal del Servicio Civil para atender, en sede administrativa, como segunda instancia, las reclamaciones de los trabajadores del Estado que hayan sido denegadas por sus respectivas entidades en primera instancia. Este Tribunal viene demostrando eficiencia al atender las apelaciones, así como un alto grado de predictibilidad en sus decisiones vinculantes para todas las entidades estatales, lástima que el Poder Judicial, en lo que aún le compete, no haya demostrado tal performance, al menos en el Cusco durante el año 2011.

En resumen, debemos repetirlo, hemos llegado a ese volumen de conflictos por el comportamiento anticonstitucional e ilegal de las entidades administrativas que son fuente de conflicto. En segundo lugar por la ineficiencia en la dirección de los procesos contenciosos administrativos, lo que implica su desarrollo lento. En tercer lugar, la ausencia de una respuesta única y predecible en la responsabilidad del control jurisdiccional de las actuaciones de la administración. Si hubiésemos atendido oportunamente estos dos últimos puntos entonces se habría enviado señales claras a la administración para que enmienden su actuación, siempre y cuando ello hubiese estado acompañado de una serie de decisiones jurisdiccionales claras, pero esa oportunidad ya pasó al haberse vencido el año 2011, con un saldo a cuestas de 1686 procesos contencioso administrativos (laborales), para el año 2012.

El volumen de trabajo de la nueva Sala Laboral, cuya creación ha pasado inadvertida, se irá incrementando durante el primer semestre del año judicial 2012, eso colmará su capacidad por todo el año próximo. Entonces, varias medidas administrativas y jurisdiccionales serán necesarias de parte de quienes la integren y la dirijan. Pero una de estas medidas, de seguro, transita por unificar la interpretación de las normas respecto de los casos concretos a resolver. Feliz Año 2012, justicia contencioso administrativa.

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[1] Juez Superior Titular de la Corte Superior de Justicia de Cusco. Magíster en Derecho Civil y Procesal Civil por la Universidad Nacional de San Antonio Abad del Cusco.

“Ley, rango de ley y fuerza de ley”

Fernando Murillo Flores (1)

La ley es la ley. La ley es una entidad jurídica irreducible (irreductible). Esto quiere decir que ninguna otra norma jurídica es ley, sea inferior o superior a ella; la ley, además, es una norma expedida y producida por el poder legislativo, éste poder es la madre natural de la ley, siendo válido concluir que sólo el poder legislativo da vida a la ley y para que ésta sea válida debe observar los procedimientos que la Constitución establece para su validez formal, siendo además indispensable – para merecer tal nombre –, que su contenido no sea contrario a ella, lo que equivale decir que no sea inconstitucional. La ley es, además, de obligatorio cumplimiento por todos. Resultaría una tautología, por tanto, decir que la ley rige, eso equivale a decir, de manera absurda, que una persona merece respeto.

Existen otras normas jurídicas que sin ser ley, tienen rango de ley o el nivel jerárquico de ley, pero ello no quiere decir que sean ley. Pero, qué puede establecer tal rango. La única que puede establecer que una norma jurídica, que sin ser ley, tenga rango de ley es la Constitución. La Constitución de 1979 estableció, como lo hace la Constitución de 1993 qué es una ley y qué normas, sin serlo, tienen rango de ley.

La Constitución de 1979 estableció qué normas tenían rango de ley, cuando en su artículo 298 estableció que “El Tribunal de Garantías tiene jurisdicción en todo el territorio de la República. Es competente para: 1.- Declarar, a petición de parte, la inconstitucionalidad parcial o total de las leyes, decretos legislativos, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravienen la Constitución por la forma o por el fondo”. La Constitución de 1993 establece qué normas tienen rango de ley en su artículo 200 inciso 4, al establecer como proceso constitucional el de inconstitucionalidad: “que procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo.”

Entonces, para la Constitución de 1979 eran normas con rango de ley, no ley, los decretos legislativos, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales; para la de 1993 son los: decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamento del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales. De estas normas no se puede decir, ni predicar que sean leyes, sino normas, que por voluntad de la Constitución tienen “rango de ley”, por tanto rigen como leyes.

Aquí cabe hacer una pequeña reflexión. Aunque la Constitución de 1993 establezca que una ordenanza municipal o regional tienen “rango de ley”, ninguna de estas – por ejemplo – podría contravenir a la ley, de manera que incluso podrían ser ilegales o inconstitucionales. Una muestra de ello han sido los procesos de inconstitucionalidad contra ordenanzas regionales que normaron temas privativos de “la ley” e invadieron competencias del gobierno central que la Constitución le había reservado. Entonces, pese a que la Constitución les dice que son ley, en realidad, son leyes menores de cara a nuestro sistema jurídico jerarquizado y organizado en y desde la Constitución, nótese, por ejemplo, que una ordenanza municipal o regional no rigen a nivel nacional, como sí lo hace la ley del Poder Ejecutivo ¿se nota la diferencia no?.

Ahora bien, ¿un decreto ley es ley? No, no lo es y prueba de ello es que la Constitución de 1979 (redactada y promulgada luego de una dictadura militar) no los reconoce ni nombra. La Constitución de 1993 hace lo propio, no las reconoce ni las nombra y ¿por qué? sencillamente porque son normas de facto, de hecho, emanadas no del Poder Legislativo constituido, sino de la voluntad de alguien que irrumpió el Estado Constitucional de Derecho y los impuso por la fuerza. Los decretos leyes son eso, normas de facto, ilegítimas dictadas por el gobernante golpista, son la negación de la democracia en si mismas. Pero existen y están vigentes entre nosotros, claro, y, es más, los cumplimos y ¿por qué?, porque “tienen fuerza de ley”, es decir, porque alguien las impuso por la fuerza y por encima de la Constitución.

Nuestra Constitución, en su artículo 103, también emplea la palabra “fuerza” cuando trata el tema de la aplicación de la norma jurídica en el tiempo, indicando, como regla general, que la ley “no tiene fuerza ni efectos retroactivos”, pero para denotar que su obligatoriedad y rigor no puede aplicarse antes de su vigencia, pues la que le es inherente sólo regirá de modo inmediato por excelencia, lo contrario a esta regla general siempre será forzando el estado normal de las cosas.

En conclusión, hasta aquí por lo menos, de una ley no puede decirse que tiene fuerza de ley, eso implicaría faltarle el respeto a la señora ley, a ella le es inherente su obligatoriedad y rigor en un Estado Constitucional de Derecho, mientras esté vigente e incluso en algunos casos más allá de su vigencia. Hay otras normas que por voluntad de la Constitución (no de cualquiera) tienen rango de ley y de éstas tampoco puede decirse que tienen fuerza de ley, pues al igual que aquellas sería faltarles el respeto. La frase “fuerza de ley” está reservada para aquellas hermanastras de la señora ley que se han impuesto por la fuerza de la voluntad de un dictador. Espero me entiendan la similitud.

Ahora que tengo que estudiar procesos contenciosos administrativos para proponer su solución, he encontrado un decreto supremo (D.S. N° 051-91-PCM) del que se dice que tiene “jerarquía de ley”. ¿Esto será así?, bueno, veamos.

a) Para empezar dicho decreto supremo lo expidió el Poder Ejecutivo bajo la vigencia de la Constitución de 1979 que a tenor del artículo 298.1 no le reconoce – como hemos visto – “jerarquía de ley”. Entonces, no es ley y no tiene rango de ley, para empezar.
b) La Constitución de 1979, bajo cuya vigencia se expidió el D.S. N° 051-91-PCM, en su artículo 211.20 contempla la posibilidad de que el Poder Ejecutivo dicte medidas extraordinarias, tal como se hizo con el D.S. N° 051-91-PCM, pero ello no le daba a esta norma el rango de ley.
c) Una prueba de lo anterior es que la Ley N° 25397, denominada “Ley de Control Parlamentario sobre los Asuntos Normativos del Presidente de la República” estableció, ex post al D.S. N° 051-90-PCM, el 3 de febrero de 1992, refiriéndose a los decretos supremos, como el mencionado, en su artículo 12, lo siguiente: “Contra los decretos supremos procede Acción Popular ante el Poder Judicial, sin perjuicio de control parlamentario.”
d) Como se sabe, la Acción Popular, como proceso constitucional orgánico, siempre en el contexto de la Constitución de 1979 así como de la historia del proceso constitucional peruano, ha procedido contra normas infralegales.
e) Si acaso se pensase que porque la Ley N° 25397 establece que un decreto supremo “extraordinario” puede suspender los efectos de una ley, es una ley o se convierte en ley, ello no es así si se tiene en cuenta que ello es posible por las razones económicas extraordinarias en que se dicta, pues la suspensión no puede ser, además, permanente, sino sólo temporal mientras se conjuren aquellas razones “extraordinarias” que la motivaron.
f) Existe sí una sentencia del Tribunal Constitucional en el Exp. N° 432-96-AA/TC del 2 de diciembre de 1997, que expresa: “Que, el Decreto Supremo N° 051-91-PCM conforme se señala en su parte considerativa, fue expedido al amparo del articulo 211° inciso 20 de la Constitución Política del año 1979, significándose con ello que su jerarquía legal, y por ende su capacidad modificatoria, sobre la Ley del Profesorado era plenamente válida.”
g) Decimos que es un error si consideramos que la Constitución de 1979 no le de tal categoría, como si lo hace hoy en día la Constitución de 1993 con los decretos de urgencia. ¿Podría, entonces, una interpretación constitucional – del Tribunal Constitucional – otorgar a un decreto supremo “extraordinario” rango de ley, cuando la Constitución de 1979, bajo cuyo imperio se dictó, no le daba tal categoría normativa?. La respuesta – desde mi punto de vista – es que no, más si se considera que quienes suscriben la memorada sentencia del Tribunal Constitucional (432-96-AA/TC), eran magistrados que no precisamente estaban a la altura de tal responsabilidad, pues fueron designados con el deliberado propósito de sustraer de su misión al Tribunal Constitucional, entonces, para ellos, cualquier norma del ejecutivo era motivo de genuflexión y más que ley, era la voluntad del gobernante.
h) Lástima que dicha sentencia haya sido seguida posteriormente por otros magistrados del Tribunal Constitucional, razón por la que frente a ello debe estarse atento a la intensidad de la fuerza vinculante de tal sentencia, para utilizar la independencia jurisdiccional y desvincularse de ella. Lástima también que el Tribunal del Servicio Civil haya seguido tal jurisprudencia constitucional. Lástima.

Es oportuno terminar estas ideas citando a Bernales Ballesteros, cuando comentando el artículo 118.19 de la actual Constitución y refiriéndose al inciso 20 del artículo 211 de la Constitución de 1979 “El tema de los decretos de urgencia que contempla el inc. 19 merece tratamiento especial. En principio debemos señalar que se trata de una modificación sustantiva del inc. 20 del art. 211 de la Carta de 1979. Aunque los gobernantes de la década del ochenta apelaron a este inciso interpretándolo como si las medidas extraordinarias en materia económica y financiera fuesen decretos de urgencia, el texto de 1979 no autorizaba una interpretación semejante; y no solo no autorizaba la expedición de decretos de urgencia – que es una institución constitucional en sí – sino que no le daba a los decretos extraordinarios fuerza de ley” (2).

Entonces, ese decreto supremo (N° 051-91-PCM) nunca tuvo jerarquía de ley, sin que ello quiera decir que no se reconozca su carácter extraordinario en materia económica, pero leyéndolo en conjunto más fácil es entenderlo como una norma reglamentarista que, por ello desautoriza todo lo que de extraordinario pudo tener – incluso quienes hoy invocan en su defensa razones económicas, como si no fuese cierto que las condiciones económicas que estuvieron vigentes al momento de darse (1991) hoy ya no existen más, tanto así que el Congreso de la República está a punto de incorporar a toda la masa laboral contratada por el CAS como trabajadores permanentes a cargo del Estado.

Termino estas reflexiones dando gracias a la vida que me permite distinguir y separar la paja del trigo; como abogado y magistrado, lo constitucional de lo inconstitucional y lo legal de lo ilegal, así como no creer cuando alguien me dice que algo tiene una entidad jurídica que no le corresponde, salvo que sea por la fuerza, claro está.

(1) Juez Superior Titular de la Corte Superior de Justicia de Cusco

(2) Bernales Ballesteros, Enrique “La Constitución de 1993. Análisis Comparado”, Honrad-Adenauer-Stiftung CIEDLA, Lima, 1996, p. 489.