Secundum legem y Extra legem

 

Fernando Murillo Flores

El 8 de mayo de 2019 se publicó la Ley N° 30943 mediante la que se crea la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial (ANC-PJ). Es oportuno poner en relieve que este organismo de control se incorpora a través de su regulación, a la Ley Orgánica del Poder Judicial, al establecer lo siguiente:

 

Artículo 102.1. – La Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial es el órgano del Poder Judicial que tiene a su cargo el control funcional de los jueces de todas las instancias y del personal auxiliar jurisdiccional del Poder Judicial, salvo el caso de los jueces supremos que es de competencia exclusiva de la Junta Nacional de Justicia.

 Esa ley también estableció, en su primera disposición complementaria final, lo siguiente:

 

“Encárgase al jefe de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial revisar, adecuar y aprobar su reglamento de organización y funciones, en el plazo de sesenta (60) días contados a partir de su designación, así como las otras normas reglamentarias que se requieran para el cumplimiento eficaz de sus funciones.

Las instancias de procedimiento disciplinario se establecerán en el reglamento, debiendo considerar una instancia por cada nivel jurisdiccional y como instancia revisora, solo para las sanciones de destitución, al jefe de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial.”

Desde nuestro punto de vista, la ley encarga, en el primer párrafo de esta disposición complementaria final, a la Jefatura de la ANC-PJ, la facultad reglamentaria “extra legem”, cuando le encarga “revisar, adecuar y aprobar su reglamento de organización y funciones (…) así como las otras normas reglamentarias que se requieran para el cumplimiento eficaz de sus funciones.” y, en el segundo párrafo, reconoce la facultad constitucional de reglamentar las leyes que tiene el Poder Ejecutivo, es decir, la emisión de reglamentos “secundum legem” cuando preceptivamente dice: “Las instancias de procedimiento disciplinario se establecerán en el reglamento (…)” instruyendo a quien lo dicte, que cuando apruebe el procedimiento administrativo disciplinario “(…) considerar una instancia por cada nivel jurisdiccional y como instancia revisora, solo para las sanciones de destitución, al jefe de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial.”

Al respecto, sobre la reglamentación extra legem y secundum legem, es oportuno citar al Tribunal Constitucional:

“La fuerza normativa de la que está investida la Administración se manifiesta por antonomasia en el ejercicio de su potestad reglamentaria. El reglamento es la norma que, subordinada directamente a las leyes e indirectamente a la Constitución, puede, de un lado, desarrollar la ley, sin transgredirla ni desnaturalizarla, y, de otro, hacer operativo el servicio que la Administración brinda a la comunidad. Los primeros son los llamados reglamentos secundum legem, de ejecución, o reglamentos ejecutivos de las leyes, los cuales están llamados a complementar y desarrollar la ley que los justifica y a la que se deben. En efecto, es frecuente que la ley se circunscriba a las reglas, principios y conceptos básicos de la materia que se quiere regular, dejando a la Administración la facultad de delimitar concretamente los alcances del marco general establecido en ella. Los segundos son los denominados reglamentos extra legem, independientes, organizativos o normativos, los que se encuentran destinados a reafirmar, mediante la autodisposición, la autonomía e independencia que la ley o la propia Constitución asignan a determinados entes de la Administración, o, incluso, a normar dentro los alcances que el ordenamiento legal les concede, pero sin que ello suponga desarrollar directamente una ley.”[1] (el subrayado y la negrita nos corresponden)

Así, nótese que en el primer párrafo de la disposición complementaria final, la ley encarga a la Jefatura de la ANC-PJ emitir su Reglamento de Organización y Funciones (ROF) que, como se sabe, es básicamente un instrumento de gestión, como lo es, por ejemplo, el Cuadro de Asignación de Personal (CAP) y, en el dispositivo legal se establece, además, que dicha Jefatura podrá emitir:

“(…) las otras normas reglamentarias que se requieran para el cumplimiento eficaz de sus funciones.”

No cabe duda, entonces, que lo que trata el primer párrafo de la disposición complementaria final, desde nuestra interpretación, es la facultad reglamentaria extra legem, como lo explica el Tribunal Constitucional, para la regulación de aspectos organizacionales y de funcionamiento operativo de la entidad administrativa.

Sobre esta reglamentación – extra legem – creemos oportuno citar a Arce Ortiz[2]:

“Toda entidad estatal que ejerce función administrativa requiere de una organización propia que establezca con claridad las funciones de sus órganos. La estructura orgánica y sus funciones son reguladas directamente por la entidad administrativa del Estado. En algunos casos, incluso, se regula su relación con los administrados (agentes, usuarios, colaboradores del servicio público, etcétera).

Las entidades públicas sin reconocimiento constitucional se autoorganizan mediante el Reglamento de Organización y Funciones (ROF). Incluso, en algunas entidades que cuentan con leyes orgánicas se ha redactado complementariamente un ROF, tal es el caso de la mayoría de ministerios. La propia entidad pública designa qué órgano es el encargado de emitir o modificar o derogar los ROF.

Estos reglamentos de autoorganización sólo pueden ser derogados o modificados por otras instrucciones de igual carácter. No obstante, esta libertad absoluta de autoorganización puede ser reducida o limitada por una ley, ya que la administración está sometida indefectiblemente a la legalidad. También, como ya se dijo, puede ser derogado por una sentencia de acción popular.”

A diferencia de ello, cuando la mencionada disposición establece en su segundo párrafo que:

 

“Las instancias de procedimiento disciplinario se establecerán en el reglamento, debiendo considerar una instancia por cada nivel jurisdiccional y como instancia revisora, solo para las sanciones de destitución, al jefe de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial.” (el subrayado nos corresponde)

No se está refiriendo a aspecto de organización o funcionamiento interno de la entidad, sino al procedimiento administrativo disciplinario al que estarán sometidos, de ser el caso, los jueces del Poder Judicial o empleados de este poder del Estado, cuando incurran en un hecho u omisión que constituyan falta y merezcan sanción.

Desde nuestra perspectiva, dicho “reglamento” no es uno extra legem, sino secundum legem, cuya emisión está reservada constitucionalmente al Poder Ejecutivo, concretamente al Presidente de la República. La Constitución establece, al respecto, lo siguiente:

 

“Artículo 118. Corresponde al Presidente de la República:

(…)

8.Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y, dentro de tales límites, dictar decretos y resoluciones.”

 

El día viernes 6 de octubre de 2023, se publicó la R.A. N° 002-2023-JN-ANC-PJ, que aprueba el “Reglamento del Procedimiento Administrativo Disciplinario y de las Medidas de Prevención de la Autoridad Nacional de Control de Poder Judicial”. Ante esta disposición cabe preguntarse si dicho reglamento no debería haberse aprobado mediante un decreto supremo.

Antes de contestar la pregunta es bueno recordar que cuando se publicó, el 3 de abril de 2018, la denominada Ley N° 30745, “Ley de la Carrera del Trabajador Judicial” se leía la siguiente disposición complementaria final:

 

TERCERA. Reglamentación

El Poder Judicial, en el plazo de 90 días contados desde la vigencia de la presente ley, emite las disposiciones reglamentarias necesarias.

 

Y, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, sin mayor análisis del dispositivo citado, aprobó mediante R.A. N° 216-2018-CE-PJ, el Reglamento de la Ley de la Carrera del Trabajador Judicial (El Peruano, edición del 25 de julio de 2018). ¿Cuál fue el resultado de esa ausencia de análisis?

El resultado fue que una de las razones por las que el Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad de la Ley de la Carrera del Trabajador Judicial, es la inconstitucionalidad frontal de dicha tercera disposición complementaria final, tanto porque delegó en un órgano incompetente reglamentar una ley, como el órgano que no era competente, no lo advirtió. En la sentencia correspondiente, el Tribunal Constitucional, estableció:

 

“En tal sentido, el Congreso no puede, a través de una ley como la impugnada, otorgar dicha potestad a un órgano o entidad diferente del Poder Ejecutivo. Del mismo modo, ninguna autoridad puede asumir dicha competencia, sea por decisión propia o al amparo de lo señalado en una ley, por cuanto se invadiría una materia reservada exclusivamente al presidente de la República, en los términos establecidos en el ordenamiento jurídico-constitucional vigente.”[3]

En el caso que analizamos, somos de la opinión que el segundo párrafo de la primera disposición complementaria final, cuando establece, y lo citamos una vez más:

“Las instancias de procedimiento disciplinario se establecerán en el reglamento, debiendo considerar una instancia por cada nivel jurisdiccional y como instancia revisora, solo para las sanciones de destitución, al jefe de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial.” (la negrita nos corresponde)

Se está refiriendo, a diferencia del primer párrafo, a un reglamento de la ley, a un reglamento secundum legem, mas no a una reglamentación de nivel inferior, es decir, extra legem. Esta es, pues, nuestra interpretación del texto citado, si esta interpretación es correcta, esperemos que no, el Reglamento del Procedimiento Administrativo Disciplinario y de las medidas de prevención de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial, aprobado por R.A. N° 002-2023-JN-ANC-PJ., ha sido aprobado por autoridad incompetente, quebrando así uno de los requisitos de validez de una norma jurídica para ser incorporada a nuestro ordenamiento jurídico, es decir, el respeto al principio de la competencia.

Pero, adicionalmente a lo expuesto, existe otra razón por las que creemos que la Ley N° 30943 debe ser reglamentada, al menos, estableciendo el procedimiento administrativo disciplinario para jueces y empleados del Poder Judicial y es la siguiente.

En muchas ocasiones, como es el caso, no debemos esperar una disposición especial de la ley que establezca que esta deba ser reglamentada y en un plazo determinado, pues así la ley no lo establezca, lo cierto del caso es que hay muchas leyes que requieren ser reglamentadas y nos parece que ese es el caso de la Ley N° 30943.

Apoyamos nuestra conclusión, es decir, que la Ley N° 30943, requiere ser reglamentada, al menos – lo repetimos – en cuando al procedimiento administrativo disciplinario, en razón a que al establecer las funciones del Jefe de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial, se estipula sólo lo siguiente:

Artículo 103-B. – El Jefe de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial desempeña las siguientes funciones:

a) Garantiza el cumplimiento de las funciones de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial.

b) Dispone y supervisa la ejecución de acuerdos adoptados.

c) Dirige la inspección o supervisión del funcionamiento de los órganos jurisdiccionales y el cumplimiento de los deberes del personal judicial, así como programar las visitas a los mismos.

d) Ejerce la titularidad del manejo presupuestal de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial.

e) Nombra al personal de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial.

f) Dispone la creación y configuración de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial.

g) Todas las demás atribuciones que señalen la ley y el reglamento.[4] (la negrita nos corresponde)

Téngase en cuenta que en ninguno de los incisos del citado artículo de la Ley N° 30943, se otorga al Jefe de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial, ser un órgano de administración que, como tal, sea instancia en el procedimiento administrativo disciplinario, tal y conforme sí lo establece el segundo párrafo de la primera disposición complementaria final de dicha ley, en el que se expresa que ello deberá establecerse en el “reglamento”, expresión que también la encontramos en el inciso g) del artículo 103-B de la ley citada, cuando estipula que el Jefe de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial tendrá otras atribuciones que señale el “reglamento”.

Es por ello que somos de la opinión que el procedimiento administrativo disciplinario, es uno que debe estar aprobado, no por la Jefatura de la Autoridad Nacional del Control del Poder Judicial, sino por un decreto supremo, conforme así lo establece el artículo 118.8 de la Constitución, pues la norma que regula un procedimiento administrativo disciplinario, no es una norma administrativa de organización y/o funcionamiento interno de la entidad, sino una que tiene por destinatarios a empleados del Estado, al servicio del Poder Judicial, cuando estos son sometidos a un procedimiento para determinar si cometió o no falta y si la cometió cuál es la sanción que le corresponde, así como las instancias administrativas a través de las que transitará el procedimiento administrativo disciplinario.

Ahora bien, queda claro que la Ley N° 30943 sí le encarga al Jefe de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial aprobar una norma reglamentaria extra legem, cual es el Reglamento de Organización y Funciones (ROF)[5] (norma de administración interna), pero como tenemos dicho, esta reglamentación no es secundum legem, sino extra legem y, por ello, no puede establecerse en ella, de parte del propio Jefe de dicha autoridad, la función de “Ejercer como instancia revisora sólo para las sanciones de destitución de los auxiliares jurisdiccionales, en el marco de los procedimientos administrativos de su competencia y jurisdicción” pues ésta, si es así, debería estar establecida en el “reglamento” del procedimiento administrativo disciplinario que, como creemos, debe ser aprobado por un decreto supremo.

Es importante anotar que, desde nuestra perspectiva, un Reglamento de Organización y Funciones, no puede establecer las instancias administrativas y las correspondientes competencias de los órganos que, como tales, participan en el desarrollo de un procedimiento administrativo general y disciplinario en particular, sino sólo aprobar las funciones administrativas y de organización al interior de la entidad administrativa correspondiente.  

Si es correcta nuestra interpretación de la primera disposición complementaria final de la Ley N° 30943, principalmente de su segundo párrafo, que debe interpretarse en forma conjunta con el primero, entonces toda decisión que se tome en el marco del procedimiento aprobado por la R.A. N° 002-2023-JN-ANC-PJ., no sólo será nula, sino inconstitucional, al no haber sido aprobado por un decreto supremo, norma con la que, como se sabe, se reglamentan “secundum legem” las leyes.

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[1] Exps. 0001/0003-AI/TC. FJ. 15

[2] Arce Ortiz. Elmer Guillermo. Teoría del Derecho. Fondo Editorial PUCP. Lima, 2013. P. 139

[3] Sentencia del Tribunal Constitucional N° 00029-2018-PI/TC. FJ. 106

[4] La otra mención a un reglamento de la ley, la encontramos en el artículo 110.10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, cuando establece las funciones de la Oficina de Inspectoría General del Poder Judicial, serán además de las enumeradas en dicha ley orgánica, las que establezca el reglamento.

[5] Reglamento de Organización y Funciones de la Autoridad Nacional de Control de Poder Judicial (ROF), aprobado por R.A. N° 001-2023-JN-ANC-PJ (publicado el 6 de octubre de 2023)