PROCESOS CONSTITUCIONALES I

CARPE DIEM

Los alumnos del curso "Procesos Constitucionales I", de la Maestría en Derecho Constitucional, de la Escuela de Post Grado de la Universidad Andina del Cusco:

Con los alumnos:

Cuzco, 12, 13, 14, 26, 27 y 28 de octubre d 2018

CLORINDA MATTO DE TURNER

Conmemorando el natalicio de Clorinda Matto de Turner

Invitación

El 25 de octubre del 1909 falleció Clorinda Matto de Turner en Buenos Aires Argentina, la tierra de su madre. Esta escritora, empresaria y política peruana había nacido en la casa hacienda Paullo Chico propiedad cuzqueña de su padre. Hoy este monumento histórico es todavía propiedad de una descendiente por la vía colateral de la autora del libro “Viaje de Recreo”(1909) aun que muy deteriorado por las inclemencias del tiempo y quizás también por nuestra incapacidad desde los tiempos de  la Reforma Agraria (1969) para articular una política de salvaguarda del patrimonio cultural edificado que articule las competencias públicas para intervenir en bienes inmuebles de propiedad privada (Ley de presupuesto N° 303372 del sector público para el año fiscal 2016;  Ley de presupuesto N° 303518 del sector público para el año fiscal 2017, no implementadas).

Este será el tema de la ponencia que presentaré en el I Congreso Internacional Clorinda Matto de Turner que se llevará a cabo en la Universidad Andina del cuzco del 6 al 9 de noviembre del 2018. 

Mariana Mould de Pease.

Si no los convences, confúndelos

Fernando Murillo Flores

En el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial (CEPJ), los jueces superiores de todas las cortes de justicia del país tienen a un representante elegido por todos los presidentes de dichas cortes, conforme al artículo 81.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ).

Actualmente dicha representación recae en un Juez Superior, el Sr. Augusto Ruidías Farfán, quien sostuvo una comunicación telefónica con el otrora Juez Supremo César Hinostroza Pariachi, de la que puede inferirse cierto nivel de negociación respecto a una acción de personal que era de competencia del CEPJ. Por igual motivo, la representante de los jueces de primera instancia ante el CEPJ, la Sra. Rosa Vera Meléndez, tuvo a bien renunciar, sin embargo, el primero de los citados se resiste a renunciar a la representación conferida por sus pares.

Por ese y otros motivos, la Sala Plena de la Corte Suprema de la República declaró en emergencia funcional al CEPJ por un plazo de 55 días que vencieron ya el 14 de octubre de 2018 (cf. Rs.As. N°s. 12-2018 (10 días); 13-2018 (30 días) y 22-2018 (15 días) – SP-CS-PJ).

Ante estos hechos, correspondía que los presidentes de las cortes de justicia del país se auto convoquen a una reunión para tomar la decisión de convocar a sus respectivas salas plenas (reunión de jueces superiores) y decidir autónomamente – lo repetimos – lo que correspondía ante la conducta de su representante ante el CEPJ.

Si el sentir era “retirarle la confianza” entonces ese debió ser el acuerdo de cada sala plena de las cortes de justicia del país y proceder a elegir – nuevamente – a otro representante de los jueces superiores ante el CEPJ.

Sin embargo, se han cometido una serie de errores contaminando el procedimiento descrito que debió ser autónomo, y que están siendo capitalizados por el Juez Superior Augusto Ruidias Farfán, para confundirnos en lugar de convencernos. Expliquémoslo.

Cuando la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia de la República, mediante la R.A. N° 12-2018-SP-CS-PJ del 20 de agosto de 2018 declaró en emergencia al CEPJ por diez días calendario, resolvió “Requerir a la Junta de Jueces Superiores y Especializados, respectivamente, para que en reunión que deberá realizarse el 27 de agosto de 2018 decida lo correspondiente a sus representantes, de conformidad con lo establecido en el segundo considerando de esta resolución.”

En la fecha indicada se realizó la reunión – convocada por la Corte Suprema – y los presidentes de las cortes superiores de justicia acordaron“declararse competentes para conocer el asunto materia de la convocatoria” y “retiraron la confianza al señor Augusto Ruidías Farfán, como su representante ante el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial” (cf. R.A. N° 21-2018-SP-CS-PJ del 10 de octubre de 2018)

En esta reunión se acordó “Solicitar a la Sala Plena de la Corte Suprema, emita el acto administrativo, declarando la vacancia del cargo del representante de la Junta de Jueces Superiores ante el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, por no habérsele renovado la confianza, conforme al acuerdo del 27 de agosto de 2018, y convoque expresamente a elecciones.” (cf. R.A. N° 21-2018-SP-CS-PJ del 10 de octubre de 2018)

En atención a ello, en la resolución citada se expresó que era “un hecho concreto que la Junta de los Presidentes de las Cortes Superiores de Justicia, no ha renovado la confianza al señor Augusto Ruidías Farfán, como representante de los Jueces Superiores ante el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial; asimismo, el artículo 81 del TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial señala, con claridad, cual es el estamento competente para elegir al representante de los jueces superiores; por consiguiente, es éste quien debe definirlo.” (cf. F. quinto) y resolvió “Oficiar a la Junta de Jueces Superiores, para que continúe con el procedimiento iniciado, y en reunión que deberá realizarse el 12 de septiembre de 2018, a las 12:00 horas, en el Salón de Juramentos del Palacio Nacional de Justicia, previa reunión interna de sus Salas Plenas Distritales, decida lo correspondiente, respecto de su representante ante el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial.”

Luego se emitió una resolución sin número, del 15 de octubre de 2018, de parte de la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia de la República indicando “Que la reunión de los señores Presidentes de las Cortes Superiores, tenga lugar el miércoles 24 de octubre de 2018, a las 15.00 horas en el Salón de Juramentos del Palacio Nacional de Justicia, previa reunión interna en sus Salas Plenas Distritales, a fin de que decidan lo correspondiente, respecto de su representante ante el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial.”

Como quiera que la mejor defensa es el ataque, el Sr. Ruidías Farfán – aun representante de los jueces superiores ante el CEPJ – presentó el 19 de octubre de 2018, una denuncia ante la Fiscalía de la Nación, para que ésta prevenga la comisión de los delitos de abuso de autoridad y usurpación de funciones que cometerían el 24 de octubre de 2018, los presidentes de las cortes superiores de justicia al reunirse para elegir a su nuevo representante ante el CEPJ.

El sustento de tal denuncia es que el Sr. Ruidías Farfan, por extensión, tiene la jerarquía de Juez Supremo; que la Sala Plena de la Corte Suprema no tiene facultades para suspenderlo o destituirlo y que los jueces superiores no pueden apartarlo del cargo elegido democráticamente.

Analicemos esto por partes: a) Un Juez Superior, elegido por su pares como su representante ante el CEPJ, si bien se le considera en jerarquía como un Juez Supremo – por ley –, no deja de ser lo primero y no es, realmente, un Juez Supremo; b) El origen de la representación de un Juez Superior ante el CEPJ, es el voto indirecto de los jueces superiores a través de los presidentes de cortes superiores; c) Si bien el plazo para ejercer la representación de los jueces superiores ante el CEPJ es de 2 años, no menos cierto es que por cuestiones excepcionales – los audios por ejemplo – los electores o representados muy bien pueden, como en efecto lo hicieron, retirarle la confianza para ejercer dicha representación, sustituyéndolo o subrogándolo por otro representante. Esto último no implica – para nada – suspender a destituir a un Juez Supremo y que dicho sea de paso no es lo que es el Sr. Ruidías Farfán.

Sería inadmisible – por no decir indecente – que un representante incurra en actos contrarios a la ética pública y sus representados y electores, en el presente caso, no pudiesen retirarle la confianza que debe existir en la persona del representante, quien dicho sea de paso es un depositario de la confianza de sus representantes.

Es cierto que la Corte Suprema presentó un proyecto de ley para que se adicione una facultad que actualmente no tiene “En casos excepcionales, cuando se presenten circunstancias de relevante gravedad que comprometen la dignidad del cargo o desmerecen en el ejercicio de la función a un Juez Supremo Titular o Provisional o Consejero del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, la Sala Plena de la Corte Suprema podrá acordar su apartamiento temporal de la función jurisdiccional o de gobierno por un período máximo de 90 días calendario, mientras las autoridades competentes resuelven conforme a sus atribuciones.”, pero ésta reconocida limitación de parte de la Sala Plena de la Corte Suprema, no alcanza a quienes eligieron como jueces superiores, a uno de sus pares, para que los represente ante el CEPJ, pues éstos son – no la Sala Plena de la Corte Suprema – el origen o fuente de la representación que ejerce.

Imaginemos que un presidente de corte superior, elegido por sus pares en sesión de sala plena, luego de su elección como tal y que es por un período de 2 años, incurre en actos reñidos con la ética pública que comprometan seriamente la dignidad del cargo ¿sus pares, sus electores, sus representados, no podrían retirarle la confianza para el ejercicio de tal cargo y elegir a un nuevo presidente de Corte?. Si no hubiese renunciado Walter Ríos Montalvo ¿podría seguir presidiendo la Corte Superior de Justicia del Callao?. En esa misma perspectiva, si el Juez Superior elegido por su pares, de modo indirecto a través de los presidentes de corte a nivel nacional, como su representante ante el CEPJ incurriese en graves actos en contra de la ética en la función pública ¿no podría retirársele la confianza de parte de quienes lo eligieron y tendría que mantenerse en el cargo por el período de duración del mismo?. Las respuestas son obvias.

El representado deposita confianza en el representante, el representado muy bien puede retirar la confianza depositada en el representante y éste perder la confianza que para ejercer tal representación se le confirió, y por actos impropios que ante el representante son motivo suficiente para que no ejerza su representación.

En conclusión, creemos que los jueces superiores a nivel nacional le pueden retirar la confianza a su par, el Sr. Augusto Ruidías Farfán, para que éste ya no los represente ante el CEPJ y sustituirlo por otro que esperemos no nos ponga en un estado de tensión tan innecesario como deplorable.

ACTO ADMINISTRATIVO O ACTO DE ADMINISTRACIÓN INTERNA

Fernando Murillo Flores[1]

La Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) le otorga al Presidente de la Corte Superior de Justicia, la atribución de conformar los tribunales de la Corte, designando a los jueces superiores titulares que los integrarán, respetando su especialidad que tanto la LOPJ y la Ley de la Carrera Judicial (LCJ) les reconocen como derecho. Si bien existe un margen de discrecionalidad al ejercer la indicada atribución, ésta la limita – precisamente – el indicado derecho que, por ser tal, debe respetarse.

Ante reclamos respecto a las decisiones administrativas de conformación de tribunales, el actual Presidente de la Corte Superior de Justicia del Cusco ha respondido que la decisión de conformación de tribunales y designación de magistrados que los integrarán, no son actos administrativos, sino actos de administración, todo ello con la finalidad de justificar la no motivación de dichas decisiones y sostener que son inimpugnables.

En la R.A. N° 202-2018-P-CSJCU-PJ del 5 de marzo de 2018, se expresa: “La resolución impugnada, en este escenario, afecta únicamente a personas que forman parte de la entidad, a los Jueces Superiores que forman parte de la Corte Superior de Justicia del Cusco. En esta medida, la resolución de conformación de Salas debe ser considerada un acto de administración interna. (…)” (F. 6)

Acudir al argumento de que una decisión administrativa es un acto de administración, cuando en realidad es una acto administrativo, no es sino el argumento fácil de quien toma esa decisión para no justificarla y esconder lo que realmente es: una arbitrariedad.

Una arbitrariedad, dicho sea de paso, no es sino la expresión abusiva del poder que lo único que hace es despojar a quien así lo ejerce, de la necesaria autoridad que lo legitime, legitimidad que sólo se logra respetando el derecho sobre los que impacta la decisión. El origen de la arbitrariedad es la ausencia de fundamentos que legitimen una decisión, quien así las toma es, sencillamente, un arbitrario.

En nuestra opinión – lo fue siempre – si una decisión administrativa incide o vulnera derechos de una persona en sí misma (vida, libertad, igualdad, etc.), o de aquellos derechos que adquiere en función de su vida en relación con otras personas (propiedad, trabajo, acreencia, etc.), así como de aquellos que el ordenamiento jurídico le confiere en función de una determinada situación jurídica, sea o no parte de la administración, es un acto administrativo.

A diferencia de ello, un acto de administración no incide en los derechos de las personas, sino en aspectos materiales de la organización o centro de trabajo, es por ello que la Ley N° 27444 estipula que no son actos administrativos “1.2.1. Los actos de administración interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios.” Estos actos de administración interna recaen en objetos, no en sujetos, es decir, son decisiones que se toman para organizar mejor el trabajo internamente y brindar mejores servicios de acuerdo al objeto de la entidad.

La Primera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República, en la Casación N° 8515-2016-Cusco, del 5 de abril del 2018 ha determinado que la decisión de rotar personal – mediante memorándums – son actos administrativos y no actos de administración.

El hecho que antecede y subyace a la decisión judicial citada fue que en una municipalidad, mediante memorándums, se procedió a realizar acciones de personal que tenían como finalidad rotar a varios trabajadores. Estos consideraron dichas actuaciones administrativas como actos materiales no sustentadas en actos administrativos y, por tal razón, los impugnaron en sede judicial pretendiendo se declare su nulidad al considerar que afectaban sus derechos.

La entidad demandada dedujo la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, sosteniendo que los demandantes no recurrieron los memorándums de rotación, afirmando que éstos son actos administrativos. El Juez del proceso declaró fundada la excepción y la instancia superior confirmó dicha decisión acotando que: “(…) La decisión de rotar a los demandantes a un cargo distinto; lo cual obviamente, surte efectos en sus destinatarios, que en esta caso son empleados de la municipalidad, ergo, afecta situaciones jurídicas de los demandantes (…)” y “(…) que no queda duda que tales memorándums contienen actos administrativos, si bien, no con las formalidades que establece la normativa, contienen decisiones de la administración, por tanto pueden ser impugnadas, consecuentemente, a los actores les es exigible el agotamiento de la vía previa.”

Los demandantes (trabajadores rotados) sostuvieron – al presentar casación – que “(…) no se ha considerado que los memorándums mediante los cuales se rotan a los recurrentes no son actos administrativos, por no presentar las características que establece el artículo 4 del Decreto Supremo N° 013-2008-JUS; es decir, son actos de administración interna, por tanto, no es posible su impugnación administrativa”.   

En sede casatoria, haciéndose referencia a la definición legal de actos administrativos y actos de administración interna que da la Ley N° 27444 se concluye que “(…) los memorándums (…) remitidos de manera individual a cada uno de los actores, en su condición de personal dependiente al servicio de la Administración Pública, se verifica que son actos que contienen una declaración de la Administración, concretamente: La decisión de rotar a los demandantes a un cargo distinto, que dada su naturaleza, surten efectos en sus destinatarios, modificando así situaciones jurídicas de los demandantes.” (el subrayado nos corresponde).

Esta es, aunque a los arbitrarios le cueste aceptar, la parte sustancial de la distinción entre un acto administrativo y un acto de administración interna bajo el que se esconden para no justificar sus decisiones respecto a personas y vulnerar sus derechos; aquél tiene eficacia respecto de una situación jurídica determinada y, para quienes aún no lo saben, sólo un sujeto (léase persona), es titular de una situación jurídica, esté o no dentro de la entidad pública.

En un Estado Constitucional de Derecho, la arbitrariedad debe estar proscrita y nunca debe admitírsela ni tolerarla, hacerlo implica que aceptemos a quienes, al frente de instituciones públicas, no den razones para sus decisiones y de esos ya tenemos bastantes en el país.

---

[1] Profesor de la Escuela de Post Grado de la Universidad Andina del Cusco.