DETERMINANDO COMPETENCIAS CON RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS.

Fernando Murillo Flores[1]

Gustavo Zagrebelsky, al comenzar su libro “El derecho dúctil”, expresa: “Lo que es verdaderamente fundamental, por el mero hecho de serlo, nunca puede ser puesto, sino que debe ser siempre presupuesto (…) Lo que cuenta en última instancia, y de lo que todo depende, es la idea del derecho, de la Constitución, del código, de la ley, de la sentencia (…)”[2] (el subrayado es nuestro)

La Constitución otorga a los poderes del Estado y órganos constitucionales que constituye, determinados poderes y funciones que deben ser ejercidos de una manera tal que no se produzca una invasión de los mismos. El incumplimiento de este “presupuesto”, si se da, debe ser corregido, por encargo de la propia Constitución, por el Tribunal Constitucional (c.f. Artículo 202.4). En desarrollo de esta misión constitucional, el Código Procesal Constitucional (CPConst.) en su artículo 109 estipula: “El Tribunal Constitucional conoce de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales, los gobiernos regionales o municipales (…)”

Pero, además de esa función de ordenación del poder, la Constitución es fuente de todo nuestro ordenamiento jurídico, vale decir, que ella establece la forma y el modo de cómo nuestras normas se emiten válidamente. Así, cualquier expresión normativa está sujeta al control de constitucionalidad a cargo de todo Juez (control difuso), o del Tribunal Constitucional (control concentrado) y, cuando se ejerza dicho control, el CPConst. establece en su artículo 79: “Para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se haya dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona.”

La Constitución no es una norma reglamentaria, léase una norma de detalles, entonces, ese nivel de precisión respecto a la determinación de las competencias constitucionalmente asignadas, lo desarrollan exclusiva y excluyentemente las leyes orgánicas. Estas, por esa razón, así como las normas interpuestas en lo que corresponda, forman parte del denominado bloque de constitucionalidad. Para cerrar esta idea citemos al Tribunal Constitucional[3]: “En ese sentido, debe rescatarse lo también expuesto por el Tribunal Constitucional en la sentencia precitada, cuando señala que "La competencia hace referencia a un poder conferido por la Constitución y demás normas del bloque de constitucionalidad para generar un acto estatal (...)", y donde "Las normas del bloque de constitucionalidad son aquellas que se caracterizan por desarrollar y complementar los preceptos constitucionales relativos a los fines, estructura, organización y funcionamiento de los órganos y organismos constitucionales, amén de precisar detalladamente las competencias y deberes funcionales de los titulares de éstos, así como los derechos, deberes, cargas públicas y garantías básicas de los ciudadanos (...)"; en consecuencia, y desde una perspectiva orgánica, "(.. .) dicho concepto alude a la aptitud de obrar político-jurídica o al área de facultades de un órgano u organismo constitucional, lo cual conlleva a calificar la actuación estatal como legítima o ilegítima en función de que el titular responsable de aquél hubiese obrado dentro de dicho marco o fuera de él" (Exp. N° 0689-2000-AA Fund. 10.5).”

Cuando entró en vigencia la Ley Procesal del Trabajo (Ley N° 29497) se estableció que “Los juzgados especializados de trabajo conocen de los siguientes procesos: (…) 4. En proceso contencioso administrativo conforme a la ley de la materia, las pretensiones originadas en las prestaciones de servicios de carácter personal, de naturaleza laboral, administrativa o de seguridad social, de derecho público; así como las impugnaciones contra actuaciones de la autoridad administrativa de trabajo.” (El subrayado nos corresponde)

Esta ley modificó, como correspondía, la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), la misma que consideró que un Juez Especializado de Trabajo tiene la competencia para conocer “Las impugnaciones contra actuaciones de la Autoridad Administrativa de Trabajo” (cf. Artículo 51.m). Es importante anotar que una modificación anterior a la LOPJ determinó que el Juez Especializado de Trabajo era competente para conocer “Las pretensiones originadas en las prestaciones de servicios de carácter personal, de naturaleza laboral, administrativa o de seguridad social, de derecho público.” (cf. Artículo 51.l)

En conclusión, los juzgados especializados de trabajo porque así lo estableció la LOPJ son competentes para conocer conflictos laborales del régimen laboral privado con la Ley N° 29497 y conflictos laborales del régimen laboral público con la Ley del Procedimiento Administrativo, además que, con ésta, aquellas impugnaciones de las actuaciones de la Autoridad Administrativa de Trabajo.

Posteriormente, mediante resoluciones administrativas – dizque – se han sub especializado a los juzgados especializados de trabajo, en unos que deben conocer únicamente conflictos laborales del régimen laboral privado con la Ley N° 29497, y otros, conflictos laborales del régimen laboral privado con la Ley del Procedimiento Administrativo, cuando lo que en realidad se hizo, mediante resoluciones administrativas, fue sustraerles a unos una competencia respecto a los conflictos laborales privados y a otros la competencia respecto a los conflictos laborales públicos, generando juzgados especializados de trabajo – Actividad Privada y juzgados especializados de trabajo – Actividad Pública y Previsional.

Si se examinan aquellas disposiciones administrativas que sub especializaron los juzgados especializados de trabajo, frente a la Constitución y a la LOPJ, aquellas no soportarán el denominado test de competencia, pues como mínimo, la competencia (léase incluso la modificación de ella) la fija la ley de acuerdo al artículo 6 del Código Procesal Civil “La competencia sólo puede ser establecida por la ley” y esto es una garantía fundamental en el marco de la tutela jurisdiccional. Al respecto Priori Posada nos dice: “Las reglas que rigen la competencia actúan la garantía constitucional del Juez natural, entendida ésta como el derecho que tienen las partes a que el conflicto de intereses o la incertidumbre jurídica sean resueltos por un tercero imparcial; derecho que, además, integra el contenido del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva. Esa predeterminación legal que forma parte del contenido de la garantía al Juez natural, se expresa y actúa a través de la competencia.”[4] (El subrayado nos corresponde)

Si bien la sub especialización determinó, ilegal e inconstitucionalmente, esa sustracción de competencias legalmente predeterminadas y conferidas a los juzgado especializados de trabajo, produciendo la sub especialización, ello no alcanzó a determinar cuál de los juzgados (Actividad Privada o Actividad Pública y Previsional) debían conocer “Las impugnaciones contra actuaciones de la Autoridad Administrativa de Trabajo” (cf. Artículo 51.m de la LOPJ).

Esto generó un conflicto de competencia entre los juzgados especializados de trabajo, pues aquellos que estaban “sub especializados” en Actividad Privada consideraban que no eran competentes y los “sub especializados” en Actividad Pública y Previsional tampoco.

Para el suscrito “Las impugnaciones contra actuaciones de la Autoridad Administrativa de Trabajo” eran de competencia – asumiendo aunque sin aceptar esa sub especialización – de los juzgados especializados de trabajo en legislación de la Actividad Privada. ¿Cuál era la razón? precisamente esa sub especialización, nos explicamos, la Autoridad Administrativa de Trabajo sin duda alguna forma parte del Estado y sus actos administrativos se forman en observancia de la Ley del Procedimiento Administrativo General, pero inciden en una relación laboral privada generada en el marco de un contrato de trabajo, regido por la legislación laboral privada, principalmente cuando el empleador incumple sus obligaciones laborales, lo repetimos, respecto de la legislación privada; entonces, ¿cuál de los juzgados sub especializados de trabajo ha sido sub especializado para conocer conflictos de intereses en el marco de una relación laboral privada originada en un contrato de trabajo?, sin duda el juez especializado de trabajo – Actividad Privada, ergo, ¿cuál es el Juez más capacitado, especializado o mejor “sub especializado” para determinar si la actuación administrativa de la autoridad administrativa de trabajo que incide en una relación laboral privada, gobernada por la legislación laboral privada es, o no, arbitraria?. ¿No era eso lo que quería la LOPJ?

Alguien informó al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial (CEPJ) del conflicto de competencia ya descrito en la Corte Superior de Justicia del Cusco y éste órgano de gobierno del Poder Judicial emitió, escuchando sólo a los encargados de la implementación de la de la Ley Procesal del Trabajo, la R.A. N° 245-2019-CE-PJ del 12 de junio de 2019 (El Peruano del 27 de junio de 2019. P. 49) resolvió: “Artículo Segundo.- Disponer que en las Cortes Superiores de Justicia del país, que cuenten con Juzgados de Trabajo y Salas Laborales sub especializados en materia contencioso administrativa, corresponderá a estos órganos jurisdiccionales conocer los procesos sobre impugnación de actuaciones de la autoridad administrativa de trabajo, y conflictos de competencia entre los juzgados de trabajo respecto a estos procesos respectivamente.”

Estamos convencidos que ésta disposición administrativa no supera el test de competencia y sólo un dato: uno lee todos sus considerandos y no se dice algo respecto al artículo 51.m de la LOPJ ¿puede eso ser posible?, por lo que se lee, sí. Ni hablar.

Con una resolución así, lo que se logrará – parece que la finalidad no fue analizada – es que los jueces especializados de trabajo – Actividad Pública y Previsional, tendrán competencia para analizar si un empleador privado cumplió o no sus obligaciones laborales en el marco de la legislación laboral privada. Muy coherente ¿verdad? Y… ¿la sub especialización?

Es reiterado que en esas resoluciones administrativas inconstitucionales, con las que se distorsionan las competencias asignadas por la LOPJ se invoque el inciso 26 de su artículo 82 que dice que el CEPJ tiene la siguiente atribución: “Adoptar acuerdos y demás medidas necesarias para que las dependencias del Poder Judicial funciones con celeridad y eficiencia y para que los Magistrados y demás servidores del Poder Judicial se desempeñen con la mejor conducta funcional.” Para nosotros este dispositivo sólo autoriza a realizar actos de administración, mas no autoriza, pues ello no sería constitucional y de hecho no lo es, a que vía disposiciones administrativas se determine y/o modifique la competencia asignada por ley, más precisamente por la LOPJ, a los órganos jurisdiccionales.

Existen otras actuaciones de la administración pública que inciden en los derechos subjetivos de trabajadores del Estado, en el marco de una relación laboral privada, como es el caso, por ejemplo, del Tribunal del Servicio Civil; del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas y Essalud que, si nos damos cuenta, no pueden ser comprendidos en ese concepto denominado “Autoridad Administrativa de Trabajo” ¿Cuál es el Juez competente para controlar jurisdiccionalmente aquellas actuaciones de la administración que inciden en relaciones laborales privadas? Esperemos que posteriores resoluciones administrativas lo definan.    

La determinación de la competencia de los órganos jurisdiccionales tiene como “presupuesto”, para su validez, que la determine la LOPJ, si no se cumple con ese presupuesto constitucional, entonces es inconstitucional. Ni hablar ¿verdad?.   

                  

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[1] Abogado y ciudadano en ejercicio.

[2] Zagrebelsky. Gustavo. El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia. Editorial Trotta. 2016. P. 9.

[3] Exp. N° 00046-2004-PI/TC. F. 4

[4] Priori Posada. Giovanni F. “La competencia en el proceso civil peruano”, en Derecho & Sociedad. N° 22. Lima. Asociación Civil Derecho & Sociedad. 2004. P. 38

LA PLENA JURISDICCIÓN

Fernando Murillo Flores[1]

Mediante el proceso contencioso administrativo (PCA), el Poder Judicial controla, a instancia de parte interesada, las actuaciones de la administración pública; dichas actuaciones son todas aquellas que están enumeradas en el artículo 4 del TUO de la LPCA (D.S. N° 011-2019-JUS).

Se ha venido hablando mucho de la plena jurisdicción[2] en el marco del proceso contencioso administrativo, e incluso se han venido acumulando pretensiones invocándola. Desde una perspectiva procesal creo oportuno intentar establecer realmente qué es la plena jurisdicción y cuándo es que cabe ejercerla de parte del Juez. Hasta antes de la promulgación de la Ley N° 27584 (7 de diciembre de 2001) nos habíamos acostumbrado a un proceso contencioso administrativo únicamente destinado a examinar, ante las pretensiones de nulidad, la validez o no de los actos administrativos y, a lo sumo, a la anulación de éstos y del procedimiento del que emanaban, si en su desarrollo se había afectado el debido procedimiento administrativo. Inercialmente aún estamos sumergido en ese modelo del contencioso administrativo: el de la mera nulidad.

Es a partir de la dación de la indicada ley que, anota Priori Posada[3] se “Establece un proceso contencioso administrativo de “plena jurisdicción” o “subjetivo”; pues predica un control jurisdiccional pleno de los actos administrativos que no se restringe a su solo control de legalidad, sino a un control que supone brindar una efectiva tutela a los derechos e intereses de los administrados.”. La pregunta es ¿cuándo corresponde “brindar una efectiva tutela a los derechos e intereses de los administrados”?

Para empezar, no consideramos que ante toda pretensión cabe que el Juez ejerza plena jurisdicción, pues consideramos que ésta puede ejercerse únicamente cuando se pretende “el reconocimiento de un derecho”, lo que implicará en algunos casos la declaración de un derecho, esa pretensión es la contemplada en el inciso 2 del TUO de la LPCA[4].

Imaginemos un Juez cuyo régimen pensionario es el del D.L. N° 20530, y luego de agotar la vía administrativa, en la que se denegó comprender en su pensión de cesantía, el bono por función jurisdiccional, decide pretender en sede judicial la nulidad de la resolución administrativa que causó estado desestimando lo que él considera es su derecho. Es en este escenario que sí cabe pretender, acumulada a la de declaración de nulidad de la resolución que causó estado, el reconocimiento o declaración del derecho, y que sea el Juez quien declare que el magistrado cesante tiene el derecho a la percepción de su pensión de cesantía comprendiendo en ella el bono por función jurisdiccional. Resulta obvio que esa pretensión cabe ante un acto administrativo que desestimó en sede administrativa aquél reconocimiento o declaración que pretendía el administrado.

Otro escenario en el que cabe ejercer la plena jurisdicción es ante el silencio administrativo negativo. Imaginemos el mismo caso anterior, y que el magistrado haya solicitado el reconocimiento y declaración de su derecho y agotado todas las instancias administrativas sin obtener respuesta expresa de la administración demandada, produciéndose el silencio administrativo negativo, es decir, la negación del derecho por efecto del mismo. El silencio administrativo es, como se sabe, una actuación administrativa (Art. 4.2 del TUO de la LOPJ). En este supuesto, el magistrado cesante no tiene un acto administrativo que cuestionar de nulidad, sino por efecto del silencio administrativo negativo, una decisión denegatoria ficta, frente a la que cabe presentar una demanda pretendiendo el reconocimiento o declaración de su derecho en sede judicial, sin que exista un pronunciamiento expreso de la administración, si esto es así, el Juez sí puede reconocer y declarar el derecho al demandante ejerciendo plena jurisdicción.

Si nos percatamos, los casos descritos se dan cuando el demandante o administrado es quien le pide a la administración el reconocimiento o declaración de un determinado derecho, es decir, cuando transita la vía administrativa para el reconocimiento de su derecho y no logra que éste le sea reconocido por la entidad. Es sólo en estos casos que consideramos que cabe ejercer la plena jurisdicción, vale decir, ante la negativa de la entidad de reconocer un determinado derecho, el Juez puede reconocer y declarar tal derecho, siempre y cuando, por cierto, le asista la razón al demandante.

A diferencia de lo anterior, no creemos que la plena jurisdicción la pueda ejercer un Juez cuando la pretensión es la nulidad de un acto administrativo, o procedimiento del que emana, cuando estamos ante una actuación de oficio de la administración, principalmente cuando da inicio a un procedimiento administrativo sancionador. En efecto, si la entidad administrativa inicia un procedimiento administrativo sancionador a una entidad privada, por ejemplo, imponiéndole a su término una determinada sanción por infracción de obligaciones que le son exigibles, la entidad sancionada tiene dos opciones: i) consiente la sanción o, ii) decide impugnarla en sede judicial, para lo que además habrá tenido que impugnar en sede administrativa las decisiones inferiores en el procedimiento correspondiente.

Si se ejerce la segunda opción, el administrado ahora demandante tendrá que acusar y probar vulneraciones a sus derechos constitucionales de naturaleza procesal en el procedimiento administrativo sancionador y/o acusar y probar que el acto administrativo que constituye la cosa decidida, es nula por las causales que así lo sancionan en el Ley del Procedimiento Administrativo General o, de pronto que ella es nula por vulneración al debido procedimiento sustantivo. Si se estima la pretensión de nulidad, contemplada en el inciso 1 del artículo 4 del TUO de la LPCA, entonces el efecto será declarar la nulidad del acto administrativo sancionador o, de pronto, si así se pretendió, la anulación del procedimiento en forma total o parcial. Estas declaraciones en sí serán la demostración que las actuaciones administrativas sometidas al control jurisdiccional fueron arbitrarias, pero ello no necesariamente implica que el administrado haya obrado correctamente, motivo por el que no cabe la declaración de derecho alguno cuando la declaración es de mera nulidad, es decir, muchas veces la vulneración al debido procedimiento administrativo, a la motivación de resoluciones administrativas o la vulneración al debido proceso sustantivo se suceden frente a infracciones reales de parte de los administrados.

En un escenario como el anterior, no cabe que el Juez ejerza plena jurisdicción, pues la entidad, si aún es oportuno podrá reiniciar el procedimiento salvando la causa que lo anuló hasta determinado punto de su desarrollo y emitir nuevamente el acto administrativo anulado, o volver a emitir éste si sólo se anuló el acto administrativo cuestionado. Como se puede advertir, en este caso no cabe emitir pronunciamiento en el marco de la plena jurisdicción, pues ello significaría declarar o reconocer algo que aún no tiene previo pronunciamiento de la administración demandada, lo contrario significaría pedir al Juez se sustituya en un pronunciamiento que de suyo funcionalmente le corresponde a la administración demandada.

Pongamos el caso de quien es sancionado por una determinada entidad administrativa, aplicando indebidamente unas normas no pertinentes o interpretando las correctas pero de manera errada, y acude a sede judicial pretendiendo se anule aquella resolución que lo sanciona y, en efecto se estima la demanda y se declara la nulidad de la resolución sancionatoria, ¿podrá el Juez declarar, a pedido de parte vía una pretensión de plena jurisdicción que, además, se declare que el comportamiento o conducta del demandante fue legal?, no creemos que ello sea posible debido a que la administración podría aún, siempre y cuando esté dentro de plazo, emitir un nuevo acto administrativo sancionador, pedirle aquello significaría privar a la entidad de emitir un nuevo acto administrativo, y sustituir al Juez en la dación de una decisión que además de no corresponderle funcionalmente hablando, no tendría sustento alguno.

Tampoco cabe ejercer plena jurisdicción cuando lo que se pretende es algo que corresponde declarar, reconocer o conceder a una determinada entidad de la administración pública, como es el caso de la improcedencia de pretender que en sede judicial se otorgue una determinada autorización o licencia, pues para ello existen entidades administrativas funcionalmente encargadas de concederlas (una licencia de pesca, un licencia de funcionamiento, etc), respecto de las que el Juez no puede sustituirse o subrogarse. A lo sumo en sede judicial se podrá conocer los cuestionamientos al debido procedimiento administrativo que debe ser respetado a quienes con aquellas pretensiones lo soliciten en sede administrativa a la autoridad competente para ello.

Entonces, si la plena jurisdicción no está limitada a la declaración de nulidad de un determinado acto administrativo, aquella será posible de ejercerse sólo cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo emitido en un procedimiento iniciado a pedido de parte, o cuando frente al derecho de petición de la declaración o reconocimiento de un derecho se produce el silencio administrativo, supuestos estos que conociendo ya la posición de la entidad expresa – aunque sea nula – o fictamente de denegar el reconocimiento o declaración del derecho al administrado, el Juez en el marco de un PCA procederá a declarar o reconocer el derecho en sede judicial, sólo así se estará brindando tutela jurisdiccional efectiva al administrado respecto del derecho que considera le corresponde y debe declarársele o reconocérsele, sin que ya sea necesario reenviar el proceso a sede administrativa para la emisión de una nueva resolución, siendo la sentencia que adquiera la calidad de cosa juzgada, aquella en virtud de la que, en ejecución de sentencia, la entidad administrativa demandada deba conceder el derecho reconocido o declarado al administrado.

La plena jurisdicción no será posible ejercerse ante pretensiones de nulidad de actos administrativos y/o procedimiento administrativos, emitidos o iniciados por la administración, pues en este caso está en cuestión (léase sujeto a control jurisdiccional) la facultad sancionadora de la administración ejercida en contra del administrado, mas no el derecho solicitado o pedido por el administrado y negado por la administración.

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[1] Juez Superior Titular de la Corte Superior de Justicia del Cusco. Actualmente Preside su Sala Civil.

[2] http://catedrajudicial.blogspot.com/2008/06/una-plena-conciencia-sobre-la-plena.html

[3] Priori Posada. Giovanni F. “Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo”. Ara Editores, Lima, 2009. P.57

[4] D.S. N° 011-2019-JUS. Artículo 5.- En el proceso contencioso administrativo podrán plantearse retensiones con el objeto de obtener lo siguiente: (…)

2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines.