Fernando Murillo Flores[1]
Mediante
el proceso contencioso administrativo (PCA), el Poder Judicial controla, a
instancia de parte interesada, las actuaciones de la administración pública;
dichas actuaciones son todas aquellas que están enumeradas en el artículo 4 del
TUO de la LPCA (D.S. N° 011-2019-JUS).
Se
ha venido hablando mucho de la plena jurisdicción[2] en el marco del proceso
contencioso administrativo, e incluso se han venido acumulando pretensiones
invocándola. Desde una perspectiva procesal creo oportuno intentar establecer
realmente qué es la plena jurisdicción y cuándo es que cabe ejercerla de parte
del Juez. Hasta antes de la promulgación de la Ley N° 27584 (7 de diciembre de
2001) nos habíamos acostumbrado a un proceso contencioso administrativo
únicamente destinado a examinar, ante las pretensiones de nulidad, la validez o
no de los actos administrativos y, a lo sumo, a la anulación de éstos y del
procedimiento del que emanaban, si en su desarrollo se había afectado el debido
procedimiento administrativo. Inercialmente aún estamos sumergido en ese modelo
del contencioso administrativo: el de la mera nulidad.
Es
a partir de la dación de la indicada ley que, anota Priori Posada[3] se “Establece un proceso contencioso administrativo de “plena jurisdicción”
o “subjetivo”; pues predica un control jurisdiccional pleno de los actos
administrativos que no se restringe a su solo control de legalidad, sino a un
control que supone brindar una efectiva tutela a los derechos e intereses de
los administrados.”. La pregunta es ¿cuándo corresponde “brindar una efectiva
tutela a los derechos e intereses de los administrados”?
Para
empezar, no consideramos que ante toda pretensión cabe que el Juez ejerza plena
jurisdicción, pues consideramos que ésta puede ejercerse únicamente cuando se
pretende “el reconocimiento de un derecho”, lo que implicará en algunos casos
la declaración de un derecho, esa pretensión es la contemplada en el inciso 2
del TUO de la LPCA[4].
Imaginemos
un Juez cuyo régimen pensionario es el del D.L. N° 20530, y luego de agotar la
vía administrativa, en la que se denegó comprender en su pensión de cesantía,
el bono por función jurisdiccional, decide pretender en sede judicial la
nulidad de la resolución administrativa que causó estado desestimando lo que él
considera es su derecho. Es en este escenario que sí cabe pretender, acumulada
a la de declaración de nulidad de la resolución que causó estado, el
reconocimiento o declaración del derecho, y que sea el Juez quien declare que
el magistrado cesante tiene el derecho a la percepción de su pensión de
cesantía comprendiendo en ella el bono por función jurisdiccional. Resulta
obvio que esa pretensión cabe ante un acto administrativo que desestimó en sede
administrativa aquél reconocimiento o declaración que pretendía el
administrado.
Otro
escenario en el que cabe ejercer la plena jurisdicción es ante el silencio
administrativo negativo. Imaginemos el mismo caso anterior, y que el magistrado
haya solicitado el reconocimiento y declaración de su derecho y agotado todas
las instancias administrativas sin obtener respuesta expresa de la
administración demandada, produciéndose el silencio administrativo negativo, es
decir, la negación del derecho por efecto del mismo. El silencio administrativo
es, como se sabe, una actuación administrativa (Art. 4.2 del TUO de la LOPJ).
En este supuesto, el magistrado cesante no tiene un acto administrativo que cuestionar
de nulidad, sino por efecto del silencio administrativo negativo, una decisión
denegatoria ficta, frente a la que cabe presentar una demanda pretendiendo el
reconocimiento o declaración de su derecho en sede judicial, sin que exista un
pronunciamiento expreso de la administración, si esto es así, el Juez sí puede
reconocer y declarar el derecho al demandante ejerciendo plena jurisdicción.
Si
nos percatamos, los casos descritos se dan cuando el demandante o administrado
es quien le pide a la administración el reconocimiento o declaración de un
determinado derecho, es decir, cuando transita la vía administrativa para el
reconocimiento de su derecho y no logra que éste le sea reconocido por la
entidad. Es sólo en estos casos que consideramos que cabe ejercer la plena
jurisdicción, vale decir, ante la negativa de la entidad de reconocer un
determinado derecho, el Juez puede reconocer y declarar tal derecho, siempre y
cuando, por cierto, le asista la razón al demandante.
A
diferencia de lo anterior, no creemos que la plena jurisdicción la pueda
ejercer un Juez cuando la pretensión es la nulidad de un acto administrativo, o
procedimiento del que emana, cuando estamos ante una actuación de oficio de la
administración, principalmente cuando da inicio a un procedimiento
administrativo sancionador. En efecto, si la entidad administrativa inicia un
procedimiento administrativo sancionador a una entidad privada, por ejemplo,
imponiéndole a su término una determinada sanción por infracción de
obligaciones que le son exigibles, la entidad sancionada tiene dos opciones: i)
consiente la sanción o, ii) decide impugnarla en sede judicial, para lo que
además habrá tenido que impugnar en sede administrativa las decisiones inferiores
en el procedimiento correspondiente.
Si
se ejerce la segunda opción, el administrado ahora demandante tendrá que acusar
y probar vulneraciones a sus derechos constitucionales de naturaleza procesal
en el procedimiento administrativo sancionador y/o acusar y probar que el acto
administrativo que constituye la cosa decidida, es nula por las causales que
así lo sancionan en el Ley del Procedimiento Administrativo General o, de
pronto que ella es nula por vulneración al debido procedimiento sustantivo. Si
se estima la pretensión de nulidad, contemplada en el inciso 1 del artículo 4
del TUO de la LPCA, entonces el efecto será declarar la nulidad del acto
administrativo sancionador o, de pronto, si así se pretendió, la anulación del
procedimiento en forma total o parcial. Estas declaraciones en sí serán la
demostración que las actuaciones administrativas sometidas al control
jurisdiccional fueron arbitrarias, pero ello no necesariamente implica que el
administrado haya obrado correctamente, motivo por el que no cabe la
declaración de derecho alguno cuando la declaración es de mera nulidad, es
decir, muchas veces la vulneración al debido procedimiento administrativo, a la
motivación de resoluciones administrativas o la vulneración al debido proceso
sustantivo se suceden frente a infracciones reales de parte de los
administrados.
En
un escenario como el anterior, no cabe que el Juez ejerza plena jurisdicción,
pues la entidad, si aún es oportuno podrá reiniciar el procedimiento salvando
la causa que lo anuló hasta determinado punto de su desarrollo y emitir nuevamente
el acto administrativo anulado, o volver a emitir éste si sólo se anuló el acto
administrativo cuestionado. Como se puede advertir, en este caso no cabe emitir
pronunciamiento en el marco de la plena jurisdicción, pues ello significaría
declarar o reconocer algo que aún no tiene previo pronunciamiento de la
administración demandada, lo contrario significaría pedir al Juez se sustituya
en un pronunciamiento que de suyo funcionalmente le corresponde a la
administración demandada.
Pongamos
el caso de quien es sancionado por una determinada entidad administrativa,
aplicando indebidamente unas normas no pertinentes o interpretando las
correctas pero de manera errada, y acude a sede judicial pretendiendo se anule
aquella resolución que lo sanciona y, en efecto se estima la demanda y se
declara la nulidad de la resolución sancionatoria, ¿podrá el Juez declarar, a
pedido de parte vía una pretensión de plena jurisdicción que, además, se
declare que el comportamiento o conducta del demandante fue legal?, no creemos
que ello sea posible debido a que la administración podría aún, siempre y
cuando esté dentro de plazo, emitir un nuevo acto administrativo sancionador,
pedirle aquello significaría privar a la entidad de emitir un nuevo acto
administrativo, y sustituir al Juez en la dación de una decisión que además de
no corresponderle funcionalmente hablando, no tendría sustento alguno.
Tampoco
cabe ejercer plena jurisdicción cuando lo que se pretende es algo que
corresponde declarar, reconocer o conceder a una determinada entidad de la
administración pública, como es el caso de la improcedencia de pretender que en
sede judicial se otorgue una determinada autorización o licencia, pues para
ello existen entidades administrativas funcionalmente encargadas de concederlas
(una licencia de pesca, un licencia de funcionamiento, etc), respecto de las
que el Juez no puede sustituirse o subrogarse. A lo sumo en sede judicial se
podrá conocer los cuestionamientos al debido procedimiento administrativo que
debe ser respetado a quienes con aquellas pretensiones lo soliciten en sede
administrativa a la autoridad competente para ello.
Entonces,
si la plena jurisdicción no está limitada a la declaración de nulidad de un
determinado acto administrativo, aquella será posible de ejercerse sólo cuando
se pretenda la nulidad de un acto administrativo emitido en un procedimiento
iniciado a pedido de parte, o cuando frente al derecho de petición de la
declaración o reconocimiento de un derecho se produce el silencio
administrativo, supuestos estos que conociendo ya la posición de la entidad
expresa – aunque sea nula – o fictamente de denegar el reconocimiento o
declaración del derecho al administrado, el Juez en el marco de un PCA procederá
a declarar o reconocer el derecho en sede judicial, sólo así se estará
brindando tutela jurisdiccional efectiva al administrado respecto del derecho
que considera le corresponde y debe declarársele o reconocérsele, sin que ya
sea necesario reenviar el proceso a sede administrativa para la emisión de una
nueva resolución, siendo la sentencia que adquiera la calidad de cosa juzgada,
aquella en virtud de la que, en ejecución de sentencia, la entidad
administrativa demandada deba conceder el derecho reconocido o declarado al
administrado.
La
plena jurisdicción no será posible ejercerse ante pretensiones de nulidad de
actos administrativos y/o procedimiento administrativos, emitidos o iniciados
por la administración, pues en este caso está en cuestión (léase sujeto a
control jurisdiccional) la facultad sancionadora de la administración ejercida
en contra del administrado, mas no el derecho solicitado o pedido por el
administrado y negado por la administración.
[1] Juez Superior Titular de la
Corte Superior de Justicia del Cusco. Actualmente Preside su Sala Civil.
[3] Priori Posada. Giovanni F.
“Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo”. Ara Editores,
Lima, 2009. P.57
[4] D.S. N°
011-2019-JUS. Artículo 5.- En el proceso
contencioso administrativo podrán plantearse retensiones con el objeto de
obtener lo siguiente: (…)
2.
El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente
tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines.
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