sábado, 23 de enero de 2021

El D.U. N° 016-2020 ¿se aplica a los obreros municipales?

Sumario: I. Introducción. II. Los dos regímenes laborales. III. Jugando con las reglas del régimen laboral privado. IV. El precedente constitucional Huatuco Huatuco. V. El precedente constitucional aparentemente comprendía a los obreros municipales, pero no era así. VI. El ámbito de aplicación del D.U. N° 016-2020. VII. Aplicar o no aplicar el D.U. N° 016-2020 ¿Es esa la cuestión? VIII. Entonces, ¿qué derecho tienen los obreros municipales? IX. Conclusiones.      

I.          Introducción.

Actualmente se viene aplicando e inaplicando el D.U. N° 016-2020 a los obreros municipales en sendas resoluciones judiciales que tienen alguna publicidad. En este breve artículo, sostenemos que el mencionado decreto de urgencia no es aplicable a los obreros municipales y, por tanto, no es necesario inaplicarlo; para ello, nos basamos en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Este artículo está motivado, precisamente, por esas posiciones contradictorias que se han tomado jurisdiccionalmente, lo que sin duda, no aporta a la predictibilidad de las decisiones judiciales y, en el tiempo, le pasa una costosa factura al sistema de justicia. 

II.       Los dos regímenes laborales.

Es habitual decir que en el Perú existen dos regímenes laborales: el de la actividad pública y el de la actividad privada; el primero se caracteriza porque el empleador es el Estado y el segundo porque el empleador es el Privado; ambos regímenes tienen su propia legislación y en ellas hay muchos denominadores comunes.

Igualmente, sabemos que el Estado, por normas que él mismo emite, ha determinado ser empleador privado, en el marco de la legislación laboral privada, en muchas de sus entidades públicas.


En los cuadros se puede observar, de izquierda a derecha, debidamente separados los regímenes laborales público y privado, en el primero el Estado es el empleador y en el segundo el Privado, pero en el tercer cuadro se observa la incursión del Estado en el régimen laboral privado, constituyéndose así en un empleador privado.

III.    Jugando con las reglas del régimen laboral privado.

Resulta lógico que, cuando el Estado decide ser empleador privado, debe observar toda la legislación laboral privada en su relación contractual con sus empleados “privados”. Una de esas reglas, es la desnaturalización de los contratos temporales sujetos a modalidad, cuando no existe una causa objetiva que determine esa temporalidad o existiendo deja de ser tal; así, el contrato temporal sujeto a modalidad se desnaturaliza y se considera que realmente es un contrato de trabajo a tiempo indeterminado (cf. D.S. N° 03-97-TR. Arts. 4, 72 y 77).

Como quiera que el Estado, cuando determinó ser empleador en el marco de la legislación laboral privada en muchas de sus entidades públicas, no cuidó en observar lo anterior, los contratos temporales sujetos a modalidad con sus trabajadores “privados”, se fueron tornando en contratos a tiempo indeterminado, por efecto de su desnaturalización. Este hecho, generó que continuamente se incremente la planilla en las entidades públicas. Al Estado, jugar con las reglas del régimen laboral privado, le estaba costando caro.

IV.    El precedente constitucional Huatuco Huatuco.

En el escenario anterior, en el que una empleada privada[1] del Estado, en una entidad pública[2], fue despedida y pretendió su reposición, afirmando que en realidad estaba sujeta a un contrato de trabajo a tiempo indeterminado, al haberse desnaturalizado el contrato temporal sujeto modalidad que la vinculaba a la entidad estatal, y que por lo mismo no podía ser despedida y debía ser repuesta en su empleo, dio lugar a que el Tribunal Constitucional (TC) emita un importante precedente vinculante[3], es decir, una expresión jurisprudencial de eficacia normativa. Ese precedente vinculante se emitió en el Exp. N° 05057-2013-PA/TC y es conocido como el Precedente Huatuco Huatuco.

El núcleo de ese precedente vinculante, es la definición del empleo público como un bien constitucional, al que por voluntad de la ley y en el marco de la reserva de la ley que establece la Constitución (cf. Artículo 40), se estableció que al mismo, se ingresa únicamente por concurso público, siempre que pre exista una plaza presupuestada y vacante.

Otro detalle que no puede perderse de vista, es que el Tribunal Constitucional estableció en dicho precedente vinculante, que: “FJ 8.d) (…) si por autorización legal se posibilita que una determinada institución estatal se pueda regir por el régimen laboral de la actividad privada, ello no implica convertir a los funcionarios y servidores de dicha institución en trabajadores de la actividad privada, y, menos aún, que aquellos se encuentren desvinculados de su función pública.

Vale decir, entonces, que el empleo público, al que sólo se ingresa por concurso público, siempre que exista una plaza presupuestada y vacante, está presente: i) cuando el Estado es empleador privado, como ii) cuando lo es público, aunque vale aclarar que, en este último caso, siempre fue así, al menos desde que se dio el D. Leg. N° 276 que estipula que, a la carrera pública, o al empleo público o a un contrato de trabajo a tiempo indeterminado con el Estado, se ingresa siempre por concurso público. 

En ese mismo sentido, el Tribunal Constitucional también dejó sentado: “(…) que existen suficientes y justificadas razones para asumir que el ingreso a la administración pública mediante un contrato a plazo indeterminado exige necesariamente un previo concurso público de méritos para una plaza presupuestada y vacante de duración indeterminada” (Exp. N° 05057-2013-PA/TC. FJ 9).

De esa forma quedó establecido: a) cuando el Estado es empleador privado en una de sus entidades públicas, el empleo es público y, b) que en el marco de la legislación laboral privada, cuando el Estado es el empleador en una de sus entidades públicas, no cabe la desnaturalización del contrato, pues al empleo público sólo se ingresa por concurso público, a una plaza presupuestada y que esté vacante, mas no por desnaturalización.

Esta es la idea básica del precedente vinculante contenido en el Exp. N° 05057-2013-PA/TC. Así, quedó desterrada la posibilidad de que alguien que no haya ingresado al puesto público presupuestado, vacante y por concurso público, no podía pretender, en el caso de ser despedido, su reincorporación, pero sí una indemnización.

Dicho esto, el mencionado precedente vinculante es uno generado en el siguiente escenario y no otro:

Es muy oportuno puntualizar que, el precedente vinculante gira en torno al concepto de empleo público o carrera administrativa y que, así como el Tribunal Constitucional lo definió como un bien constitucionalmente protegido, también estableció una excepción, como veremos más adelante.

V.       El precedente constitucional aparentemente comprendía a los obreros municipales, pero no era así.

Hemos mencionado que el precedente vinculante es uno emitido para el supuesto dado, es decir, cuando el Estado es empleador privado en una de sus entidades públicas, siendo que dicho régimen laboral privado no convierte al empleo en uno privado, sino que mantiene su naturaleza pública, a la que se debe ingresar necesariamente por concurso público, siempre que exista como tal (presupuestada) y esté vacante.

Ante esa premisa, los obreros municipales también estarían incluidos en el supuesto de hecho que da origen al precedente vinculante, pues la Ley Orgánica de Municipalidades establece en su Artículo 37 que:

Los obreros que prestan sus servicios a las municipalidades son servidores públicos sujetos al régimen laboral de la actividad privada, reconociéndoseles los derechos y beneficios inherentes a dicho régimen.

Graficando lo citado tenemos:

Entonces, por voluntad de la Ley Orgánica de Municipalidades, el Estado determinó ser empleador privado en dicha entidad pública respecto a sus obreros, cuando dice que éstos “son servidores públicos sujetos al régimen laboral de la actividad privada, reconociéndoseles los derechos y beneficios inherentes a dicho régimen.”. Ergo, si un obrero municipal era despedido, sin causa justa para ello y mucho menos sin un proceso previo, no tenía el derecho a su reposición si acaso no demostraba haber estado desempeñando un empleo público, presupuestado, vacante y previo concurso público. 

Sin embargo, en un caso posterior al establecimiento del precedente Huatuco Huatuco, en el que un obrero municipal pretendía su reposición al considerar que había sido despedido arbitrariamente, el mismo Tribunal Constitucional se encargó de excluir del ámbito de aplicación del indicado precedente, el caso de los obreros municipales, ésta es la excepción al núcleo del indicado precedente vinculante y que fue establecida por el propio Tribunal Constitucional.

En efecto, el Tribunal Constitucional estableció:

“10. Asimismo, como se sabe, el "precedente Huatuco" promueve que el acceso, la permanencia y el ascenso a dicha plaza atiendan a criterios meritocráticos. Al respecto, es claro que no tendría sentido exigir este tipo de estándar para la reposición laboral si se tratara de plazas que no requieren tomar en cuenta esas consideraciones, ya que por la naturaleza de las funciones desempeñadas no nos encontramos ante supuestos vinculados al ingreso a la carrera administrativa[4].

11. Señalado esto, es claro que el "precedente Huatuco" solo resulta de aplicación cuando se trata de pedidos de reincorporación en plazas que forman parte de la carrera administrativa, y no frente a otras modalidades de función pública. Esto es especialmente relevante, pues implica tener en cuenta que hay distintos regímenes legales que sí forman parte de la carrera pública (por ejemplo, y sin ánimo taxativo, los trabajadores sujetos al Decreto Legislativo N° 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, y a la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil), y otros que claramente no forman parte de ella (como es el caso, también sin ánimo exhaustivo, de los obreros municipales sujetos a la actividad privada, los trabajadores del régimen de la Contratación Administrativa de Servicios, los funcionarios de confianza o los trabajadores de las empresas del Estado)”[5].

 

Para finalmente establecer, respecto de la pretensión de un obrero municipal de ser repuesto en su empleo, lo siguiente:

“15. Sin embargo, el pedido del demandante se refiere a la reposición de un obrero municipal, sujeto al régimen de la actividad privada conforme al artículo 37 de la Ley Orgánica de Municipalidades. Por tanto, no existe coincidencia entre lo solicitado y lo previsto en el presupuesto (b), esto es, que se pida la reposición en una plaza que forme parte de la carrera administrativa.

16.  En consecuencia, y al no ser aplicable el "precedente Huatuco", este Tribunal se avocará al conocimiento de otros aspectos de la presente controversia para evaluar si el recurrente fue objeto de un despido arbitrario”[6].

 

Entonces, a modo de algunas conclusiones: i) el precedente Huatuco Huatuco se aplica al escenario en el que el Estado es empleador privado, por voluntad legal, en una entidad pública; ii) si una entidad pública está sujeta al régimen laboral privado, los empleos en dicha entidad no son empleos privados, sino empleos públicos, a los que se debe ingresar únicamente por concurso público, debiendo existir una plaza presupuestada y vacante; iii) El precedente Huatuco Huatuco no es de aplicación a las Municipalidades (entidad pública), respecto a sus obreros, no obstante que el Artículo 37 de la Ley Orgánica de Municipalidades establece que están sometidos al régimen laboral privado, en razón a que los empleos que ocupan no están en el marco de la carrera administrativa (Cf. FJ 15 de la sentencia emitida en el Exp. N° 06681-2013-PA/TC). Dicho en concreto o Tribunal Constitucional dixit, el empleo que ocupa un obrero municipal, no es uno que esté comprendido en el concepto de empleo público o que forme parte de la carrera administrativa. En ese sentido interpreta el Tribunal Constitucional, el Artículo 37 de la Ley Orgánica de Municipalidades.

Esto último puede ser confirmado con una reciente sentencia del Tribunal Constitucional emitida en el Expediente N° 03593-2018-PA/TC, del 21 de agosto de 2019, publicada en la página web del Tribunal Constitucional el 8 de setiembre de 2020, en la que literalmente se expresa:

 

12. En ese sentido, es claro que el precedente Huatuco solo resulta aplicable cuando se trata de pedidos de reincorporación en plazas que forman parte de la carrera administrativa, y no frente a otras modalidades de función pública. Siendo esto especialmente relevante para el caso en concreto, pues implica tener en cuenta que hay distintos regímenes legales que sí forman parte de la carrera pública, y otros que claramente no forman parte de ella, tal es el caso de los obreros municipales y sus asimilables, sujetos a la actividad privada, tema que será abordado en los fundamentos siguientes.


VI.    El ámbito de aplicación del D.U. N° 016-2020.

Creemos haber dejado establecido que el Precedente Huatuco Huatuco es aplicable cuando el Estado es empleador privado, por voluntad de la ley, en entidades públicas, respecto de empleados privados, quienes no pueden pretender su reposición si acaso no demuestran haber estado ocupando un empleo público presupuestado, vacante y al que se ingresó necesariamente por concurso público.

Ahora bien, el mencionado decreto de urgencia tiene otro ámbito de aplicación y éste es cuando el Estado es empleador público, en entidades públicas, respecto de empleados públicos, quienes no pueden pretender su reposición si acaso no demuestran haber estado ocupando un empleo público presupuestado, vacante y al que se ingresó únicamente por concurso público. Dicho de otro modo, no están dentro de su ámbito de aplicación los obreros municipales, porque éstos estaban –en apariencia– dentro del precedente Huatuco Huatuco, siendo que el propio Tribunal Constitucional los excluyó del ámbito de aplicación del supuesto que subyace al indicado precedente vinculante.

Como se aprecia, el Precedente Huatuco Huatuco que tiene un valor normativo, y el D.U. N° 016-2020 tienen ámbitos de aplicación distintos, grafiquémoslo:



Y, como se dijo posteriormente al precedente Huatuco Huatuco, el propio Tribunal Constitucional estableció que dicho precedente no era aplicable a los obreros municipales, porque los empleos que éstos ocupaban no están dentro del concepto de carrera administrativa (Exp. N° 06681-2013-PA/TC), quedando el siguiente escenario:


Como se puede observar en la secuencia gráfica utilizada en este artículo, el decreto de urgencia rige cuando el Estado es empleador público, en una entidad pública en la que hay empleo público comprendido en la carrera administrativa; mientras el precedente vinculante rige cuando el Estado es empleador privado en una entidad pública. Si ello es así, el decreto de urgencia nunca tuvo en su ámbito de aplicación a los obreros municipales, no sólo porque no estaban comprendidos en la legislación laboral pública, sino porque al estar en apariencia en el supuesto de hecho que subyace al precedente Huatuco Huatuco, fue el propio Tribunal Constitucional el que los excluyó del ámbito de aplicación de su precedente y porque estos ocupan, es bueno reiterarlo, un empleo que no está comprendido en la carrera administrativa. 

Quienes sostienen que el decreto de urgencia es de aplicación a los obreros municipales, se apoyan en su Artículo 2 que estipula:

Para el ingreso a las entidades del Sector Público, comprendidas en el inciso 1 del numeral 4.2 del artículo 4 del D. Leg. N° 1442, con independencia del régimen laboral al que pertenecen, se debe observar lo siguiente:

1.       El ingreso a las entidades del Sector Público se realiza a través de un concurso público (…)”[7].

Previamente, debemos establecer que la razón subyacente al dispositivo citado es que, al empleo público o a la carrera administrativa, se ingresa necesariamente por concurso público, de tal manera que cuando el dispositivo dice: “El ingreso a las entidades del Sector Público”, debe interpretarse que el ingreso es a la carrera administrativa, pues en cualquier entidad del sector público, desde el precedente Huatuco Huatuco, se aclara que el empleo público es el que está comprendido en la carrera administrativa. 

Sin embargo, quienes tienen esa posición, no toman en cuenta que el decreto de urgencia es una norma que establece, una vez más, que al empleo público en las entidades públicas, en el marco del régimen laboral público, sólo es posible acceder mediante un concurso público, a una plaza presupuestada y vacante, sin considerar que en ese ámbito de aplicación no están los obreros municipales, al establecerse legalmente que a éstos les corresponde el régimen laboral privado, y respecto de los que el Tribunal Constitucional ha determinado que no están dentro del concepto “carrera administrativa” o “carrera pública”[8].

VII. Aplicar o no aplicar el D.U. N° 016-2020 ¿Es esa la cuestión?

Si se conviene en lo expuesto hasta aquí, que básicamente es aceptar que el decreto de urgencia y el precedente vinculante tienen ámbitos de aplicación distintos y que éste último excluyó de su ámbito de aplicación a los obreros municipales porque éstos ocupan un empleo que no está comprendido dentro del concepto de la carrera administrativa, no será difícil concluir, como lógica consecuencia, que el decreto de urgencia no es de aplicación a los obreros municipales, pues éstos no están dentro del ámbito de aplicación del supuesto regulado: a) Estado empleador; b) Estado empleador público, c) régimen laboral público o carrera administrativa. Si ello es así, entonces quienes aplican dicho decreto de urgencia a los obreros municipales, comprenden equivocadamente a éstos en el ámbito de aplicación del decreto de urgencia cuando no están dentro del mismo.

Si se acepta lo anterior, entonces, no hay por qué inaplicar el mencionado decreto de urgencia, sino sólo leerlo conjuntamente que el precedente Huatuco Huatuco y la sentencia emitida en el Expediente N° 06681-2013-PA/TC, para comprender que los obreros municipales respondían –aparentemente– al siguiente supuesto regulado: a) Estado empleador; b) Estado empleador privado, c) régimen laboral privado (empleo público), pero que el propio Tribunal Constitucional los excluyó al indicar que el empleo que ocupan no está dentro de la carrera administrativa.

Entonces, también se debe aceptar que lo anterior no es sino la interpretación que el Tribunal Constitucional ha realizado del Artículo 37 de la Ley Orgánica de Municipalidades, (cf. Expediente N° 06681-2013-PA/TC) y que según la última parte del Artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, concordante con la Primera Disposición Final de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, los jueces deben observar dicha interpretación del Tribunal Constitucional.   

Entonces, los obreros municipales no están en el ámbito de aplicación del decreto de urgencia, pues ellos, en aplicación del Artículo 37 de la Ley Orgánica de Municipalidades, no están comprendidos en la carrera administrativa, pues están sometidos al régimen laboral privado; si ello es así, debemos concluir que no es correcto aplicarles el decreto de urgencia y si acaso se hace, estamos ante un típico caso de aplicación indebida de una disposición legal.

Ahora, quienes aplican a los obreros municipales el decreto de urgencia, cuando no les es aplicable, crean innecesariamente un escenario para el ejercicio del control difuso, porque una lectura constitucional del decreto de urgencia, como la que hemos hecho en estas líneas, nos evitaría transitar por ese camino equivocado; es más, no están cumpliendo lo establecido en la primera parte del Artículo VI del Código Procesal Constitucional que estipula:

“Cuando exista incompatibilidad entre una norma constitucional y otra de inferior jerarquía, el Juez debe preferir la primera, siempre que ello sea relevante para resolver la controversia y no sea posible obtener una interpretación conforme a la Constitución.”[9].

Pues el mencionado decreto de urgencia sí puede leerse constitucionalmente, respecto a los obreros municipales; para comprender esta afirmación, lo decimos una vez más, los obreros municipales no están comprendidos dentro del ámbito de aplicación del Decreto de Urgencia N° 016-2020.

Hemos leído con detenimiento la Sentencia de Vista, emitida por la Séptima Sala Laboral Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima, en el proceso contenido en el Expediente N° 23845-2018-0-1801-JR-LA-07 (S), en la que se aplica el D.U. N° 016-2020 a un obrero municipal contratado mediante un Contrato Administrativo de Servicios, y en ella se dice:

60. Por las consideraciones precedentes este Colegiado estima que el artículo 3° del Decreto de Urgencia 016-2020, en los extremos referidos a la imposibilidad del reconocimiento del vínculo laboral indeterminado y de la reposición, por no haber ingresado previo concurso público de méritos en una plaza vacante permanente y presupuestada, guarda conformidad con el marco normativo constitucional referido precedentemente y el bloque de constitucionalidad contenido en las normas y tratados internacionales, así como los fallos emitidos por la Corte Interamericana de derechos humanos; y las sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional Peruano; por lo que este Colegiado estima que dicho dispositivo es aplicable al presente caso y por ende no corresponde reconocerle el vínculo laboral indeterminado al demandante ni mucho menos el pago de sus beneficios sociales que correspondan al régimen laboral privado, dado que está sujeto válidamente al contrato administrativo de servicios, por lo que se concluye que debe declararse infundada la demanda.

Comentando esta decisión:

- ¿Un obrero municipal puede ser contratado mediante un Contrato Administrativo de Servicios (CAS), cuando dicho sub régimen de contratación laboral público, aprobado por el D. Leg. N° 1057, es para la contratación de empleados?

- A un obrero municipal, por mandato de la Ley Orgánica de Municipalidades, le corresponde el régimen laboral privado.

-  Se concluye que el obrero no ingresó por concurso público, cuando ello no es correcto, a la luz de lo expresado por el Tribunal Constitucional, pues el empleo de un obrero no está comprendido en la carrera pública, ergo, no es necesario concurso alguno (cf. Expediente N° 06681-2013-PA/TC).

-  En la sentencia comentada brillan por su ausencia: a) la definición de empleo público hecha en el Precedente Huatuco Huatuco y, b) la excepción establecida en el Expediente N° 06681-2013-PA/TC, respecto al indicado precedente, de las que se infiere –como lo hemos demostrado– que el decreto de urgencia no es aplicable a los obreros municipales.

También hemos leído la Sentencia de Vista, emitida por la Octava Sala Laboral Permanente (NLPT) de la Corte Superior de Justicia de Lima, en el proceso contenido en el Expediente N° 00653-2019-0-1801-JR-LA-84, en la que se inaplica el D.U. N° 016-2020 a un obrero municipal contratado mediante un Contrato Administrativo de Servicios y Locación de Servicios. Si bien la sentencia desarrolla la imposibilidad de contratar a un obrero municipal mediante un contrato de locación de servicios y un contrato administrativo de servicios (CAS), pues al obrero municipal le corresponde ser contratado como lo dice el Artículo 37 de la Ley Orgánica de Municipalidades; sin embargo, la sentencia de vista –desde nuestro punto de vista– yerra al concluir que es de aplicación el D.U. N° 016-2020, luego de determinar –como lo dijimos– de manera acertada que al obrero municipal no le corresponde la contratación de locación de servicios ni la del CAS y, si ello es así, entonces la conclusión es que al no estar dentro del ámbito de aplicación del decreto de urgencia, entonces el obrero municipal, en tanto demuestre que la labor desempeñada es permanente, y la de serenazgo lo es, entonces, esa desnaturalización de la locación de servicios e invalidez del CAS, deja al obrero municipal en el marco de una relación laboral a tiempo indeterminado con el Estado, a la que debe retornar ante un despido arbitrario, sin que precisamente por ello esté en el ámbito de aplicación del decreto de urgencia ya mencionado, pues el propio Tribunal Constitucional lo dijo (cf. Exp. N° 06681-2013-PA/TC) y así lo cita la resolución que comentamos.

Es por ello, que no entendemos la Sentencia de Vista cuando expresa:

Con razón a ello, aunado su inconstitucionalidad material, se deberá tener presente que el inciso 3) del artículo 3° del Decreto de Urgencia N° 016-2020 no resiste un exhaustivo análisis de constitucionalidad por vulnerar derechos fundamentales anteriormente citados; por lo que, se procederá a inaplicar la presente norma en el presente caso en concreto mediante la aplicación de un control difuso y se deberá reconocer la existencia de una relación laboral a plazo indeterminado sujeto al régimen laboral de la actividad privada, al ser consecuencia de la desnaturalización del contrato de locación de servicios y la posterior ineficacia del contrato administrativo de servicios, conforme a su condición de obrero municipal.

Porque antes de llegar al extremo innecesario de inaplicar el decreto de urgencia, se debe considerar que éste no es aplicable al caso, sobre todo si el propio órgano jurisdiccional emisor de la resolución que comentamos, llegó a la conclusión –válida por cierto– que al obrero municipal no le es aplicable ni la contratación mediante locación de servicios, ni mediante el contrato administrativo de servicios, pues el régimen laboral que le corresponde es el privado y que el demandante como obrero municipal y el cargo que ocupaba antes de su despido, no era uno que estuviese comprendido en la carrera administrativa, razón por la que, el decreto de urgencia no le es aplicable y por todo lo hasta aquí expuesto, no era necesario inaplicarlo, sino leerlo a la luz de la interpretación que ha hecho el Tribunal Constitucional del Artículo 37 de la Ley Orgánica de Municipalidades, del precedente Huatuco Huatuco y de la sentencia en la que se hace una excepción a la aplicación de este precedente, por el propio Tribunal Constitucional, precisamente, para los obreros municipales que como tales no están comprendidos en la carrera administrativa, como creemos haberlo explicado ya. Finalmente, si el D.U. N° 016-2020 no es de aplicación a los obreros municipales, ¿cuál sería la razón para inaplicarlo?

VIII.        Entonces, ¿qué derecho tienen los obreros municipales?

Atendiendo a lo expuesto, se tiene que por interpretación de la Constitución que hace el Tribunal Constitucional, los obreros municipales sí pueden pretender su reposición, ante un despido arbitrario, debido a que los puestos que ocupan no forman parte de la “carrera administrativa”[10].

Los obreros municipales pueden ser aquellos que estén adscritos a las actividades de construcción civil, vigilancia o serenazgo, limpieza pública, parques y jardines (ornato), conducción de maquinaria pesada, etc. Muchas de esas actividades son permanentes en una Municipalidad, por ejemplo, limpieza pública, parques y jardines (ornato) y vigilancia o serenazgo, pero otras, muy bien pueden ser temporales, como es el caso de obreros de construcción que prestan sus servicios en las distintas obras que una Municipalidad ejecuta.

Para los primeros, a diferencia de los últimos (de construcción) les será más fácil demostrar que ingresaron a laborar a un empleo cuya labor es permanente o de duración indeterminada, en tanto que a los segundos se les complicará el panorama en la medida que toda obra es finita, vale decir, de duración determinada, por tanto, concluida la obra para la que fue contratado, su contrato también concluirá, porque su vigencia está determinada a la duración de la obra en la que trabaja.

Entonces, un obrero municipal tendrá derecho a su reposición en tanto acredite que presta servicios en un empleo de duración indeterminada, si no lo hace, entonces no tendrá derecho a reposición porque la conclusión de su contrato será consecuencia de la conclusión de la obra como fuente de trabajo, ello para los obreros adscritos a la actividad de construcción, en tanto que para los otros, será la municipalidad quien tenga que demostrar si existió una causa objetiva de contratación temporal de obreros. 

IX.    Conclusiones.   

1. El precedente Huatuco Huatuco es, generalmente aplicable, respecto a la definición que hace del empleo público comprendido en la carrera administrativa, como un bien constitucionalmente protegido, al que únicamente se ingresa por concurso público, cuando existe una plaza presupuestada y vacante, tanto en una entidad pública sometida al régimen laboral público, como en una entidad pública sometida al régimen laboral privado, en las que el Estado sea empleador privado. En este último caso, no existe la posibilidad de desnaturalización de los contratos temporales sujetos a modalidad y que se les considere como de tiempo indeterminado.

2.  El Precedente Huatuco Huatuco es aplicable cuando el Estado es empleador privado en una entidad pública, en el marco de la legislación laboral privada; por tanto, aplicable aparentemente al caso de los obreros municipales, como lo estipula el Artículo 37 de la Ley Orgánica de Municipalidades.

3. Sin embargo, el propio Tribunal Constitucional estableció que los obreros municipales, que aparentemente estarían en el marco anterior, no lo están porque el empleo que ocupan no es uno que esté en la carrera administrativa; ergo, no se requiere que ingresen por concurso público, rigiendo para ellos el régimen laboral de la actividad privada.

4.    El D.U. N° 016-2020 es aplicable cuando el Estado es empleador público en una entidad pública, en el marco de la legislación laboral pública. Es por ello que, los obreros municipales no están dentro del ámbito de su aplicación, lo que se deriva de una sentencia del Tribunal Constitucional (Exp. N° 06681-2013-PA/TC) en tanto éstos si bien tienen como empleador al Estado, en una entidad pública (Municipio) el régimen laboral que les corresponde es el privado.

5.  El D.U. N° 016-2020 no es de aplicación a los obreros municipales, razón por la que tampoco corresponde inaplicarlo respecto a ellos. Entonces, el mencionado decreto de urgencia debe ser interpretado conforme a la Constitución (Artículo 40), a la luz del precedente Huatuco Huatuco y la sentencia emitida en el Expediente N° 06681-2013-PA/TC, en el que también se interpreta constitucionalmente el Artículo 37 de la Ley Orgánica de Municipalidades.


[1] Ocupando un puesto público.

[2] Poder Judicial.

[3] Código Procesal Constitucional. Artículo VI del Título Preliminar.

[4] La negrita es de origen.

[5]  La negrita y el subrayado nos corresponden.

[6] Exp. N° 06681-2013-PA/TC.

[7] El subrayado nos corresponde.

[8] Exp. N° 06681-2013-PA/TC. Lambayeque. FJ 11.

[9] El subrayado nos corresponde.

[10] Exp. N° 06681-2013-PA/TC. Lambayeque. FFJJ 10 al 16.


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