Agoten la vía administrativa

Fernando Murillo Flores

El Tribunal del Servicio Civil se creó mediante el D. Leg. N° 1023 (21 de junio de 2008), como “un órgano integrante de la Autoridad que tiene por función la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema[1].” Mediante dicha disposición con nivel jerárquico de ley se estableció la competencia del indicado tribunal, estableciendo que:

“El Tribunal es un órgano con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Conoce recursos de apelación en materia de:

a) Acceso al servicio civil;

b) Pago de retribuciones; (derogado por Ley N° 29951)

c) Evaluación y progresión en la carrera;

d) Régimen disciplinario; y,

e) Terminación de la relación de trabajo.”

Considerando su implementación progresiva, el mencionado tribunal estuvo asumiendo sus competencias en forma progresiva. A la fecha y aún desde el 29 de junio de 2019, el Consejo Directivo de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, publicó su acuerdo sobre la ampliación de competencias del Tribunal del Servicio Civil, en el ámbito regional y local “correspondiéndole la atención de los recursos de apelación interpuestos a partir del lunes 1 de julio de 2019, derivados de actos administrativos emitidos por las entidades del ámbito regional y local, en lo que respecta al resto de materias: acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, y terminación de la relación de trabajo; esto es, asumió la totalidad de su competencia a nivel nacional,” (cf. Resolución N° 002811-2019-SERVIR/TSC-Primera Sala, del 6 de diciembre de 2019)

Lo anterior quiere decir lo siguiente:

 

1.    De acuerdo al artículo 17 del D. Leg. N° 1023: “El Tribunal constituye última instancia administrativa. Sus resoluciones podrán ser impugnadas únicamente ante la Corte Superior a través de la acción contencioso administrativa.”

 

2.   A excepción de toda petición administrativa respecto del pago de retribuciones, los empleados del Estado, en el ámbito nacional, regional o local, que consideren tener un derecho o afirmen habérseles vulnerado mediante una actuación u omisión administrativa, deben solicitar su reconocimiento o declaración, como primera instancia, ante la entidad para la que prestan servicios.

 

3.     Si la entidad administrativa no atiende expresamente el pedido o guarda silencio ante el mismo, el empleado del Estado debe impugnar dicha decisión o silencio, ante el Tribunal del Servicio Civil.

 

4.     Si acaso no existe norma expresa, las entidades públicas empleadoras deben establecer cuál es el órgano administrativo que resolverá como primera instancia, la petición del empleado público.

 

5.     En algunos casos, existen disposiciones que establecen lo anterior, un ejemplo de ello son las disposiciones que regulan la contratación administrativa de servicios (CAS), así el artículo 15 del D.S. N° 075-2008-PCM estipula: “El órgano encargado de los contratos administrativos de servicios es la Oficina de Recursos Humanos de cada entidad o la que haga sus veces.” y el artículo 16 de la misma norma establece: “Los conflictos derivados de la prestación de los servicios regulados por el Decreto Legislativo N° 1057 y el presente reglamento son resueltos por el órgano responsable al que se refiere el artículo 15 del presente reglamento. Contra la resolución emitida por dicho órgano cabe interponer recurso de apelación, cuya resolución corresponde al Tribunal del Servicios Civil, cuando se trate de materias de su competencia, (…) Agotada la vía administrativa, se puede acudir a la sede judicial conforme a las reglas del proceso contencioso administrativo.” Ese mismo decreto supremo establece en su artículo 15.A.4 que “Contra los actos en materia disciplinaria emitidos respecto de trabajadores bajo este régimen, procede la interposición de recurso de apelación, cuyo conocimiento y resolución en última instancia administrativa corresponde al Tribunal del Servicio Civil.”  

Como se sabe, una regla general, antes de acudir al Poder Judicial pretendiendo el control jurisdiccional de una actuación de la administración pública, como empleadora, es la de agotar la vía previa. Así el D.S. N° 011-2019-JUS establece: “Es requisito para la procedencia de la demanda el agotamiento de la vía administrativa conforme a las reglas establecidas en la ley de Procedimiento Administrativo General o por normas especiales.”

El agotamiento de la vía previa debe ser verificado por el Juez al momento de calificar una demanda contencioso administrativa, pues el decreto supremo preciado establece: “Artículo 22. La demanda será declara improcedente en los siguientes supuestos: (…) 2. Cuando el administrado no haya cumplido con agotar la vía administrativa, salvo las excepciones contempladas en la presente Ley.”

Si bien es cierto que la Ley N° 29497 establece: “Artículo 20. En el caso de pretensiones referidas a la prestación personal de servicios, de naturaleza laboral o administrativa de derecho público, no es exigible el agotamiento de la vía administrativa establecida según la legislación general del procedimiento administrativo, salvo que en el correspondiente régimen se haya establecido un procedimiento previo ante un órgano o tribunal específico, en cuyo caso debe recurrirse ante ellos antes de acudir al proceso contencioso administrativo.”

No menos cierto es que dicho dispositivo tiene una regla general “En el caso de pretensiones referidas a la prestación personal de servicios, de naturaleza laboral o administrativa de derecho público, no es exigible el agotamiento de la vía administrativa establecida según la legislación general del procedimiento administrativo”, pero a su vez tiene una excepción: “salvo que en el correspondiente régimen se haya establecido un procedimiento previo ante un órgano o tribunal específico, en cuyo caso debe recurrirse ante ellos antes de acudir al proceso contencioso administrativo.”

Dentro de dicha excepción está, por ejemplo, lo que hemos descrito respecto al CAS y, sin duda, respecto a todo el régimen laboral público (D. Leg. N° 276 y Ley N° 50057) e incluso cuando el Estado, por su voluntad, decide ser empleador privado (D. Leg. N° 728), pues todo ello está dentro del Sistema de Personal Estatal, en el que el Tribunal del Servicio Civil es la última instancia administrativa.

En conclusión, los jueces ahora deben examinar y verificar al momento de calificar una demanda contencioso administrativa laboral o demanda laboral privada contra el Estado, si el demandante cumplió en solicitar administrativamente lo que pretende en sede judicial y, en especial si acudió en segunda y última instancia administrativa ante el Tribunal del Servicio Civil.

Ahora bien, como se sabe, las resoluciones del Tribunal del Servicio Civil “podrán ser impugnadas únicamente ante la Corte Superior a través de la acción contencioso administrativa.” Esto implica dos cosas:

a)    Que la demanda contencioso administrativa se presenta “ante la Corte Superior”, es decir, ante una Sala Contencioso Administrativa – Laboral Pública, en el caso que el conflicto verse sobre legislación laboral pública o ante una Sala Laboral – Privada, en el caso que el conflicto sea sobre la legislación laboral privada.

Cuando el dispositivo establece “ante la Corte Superior”, la interpretación es ante una Sala Superior, sino véase lo que decía el D.S. N° 018-2008-JUS, antes que fuese modificada la competencia que se estableció en un Juez de Primera Instancia (cf. Ley N° 31370); el D. Leg. N° 1071. Artículo 64.1 que establece que el recurso de anulación de laudo se presenta ante “la Corte Superior”, y

b)    Que de acuerdo al artículo 10, del D.S. N° 011-2019-JUS “Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en primera instancia, a elección del demandante, el juez en lo contencioso administrativo del lugar del domicilio del demandado o del lugar donde se produjo la actuación materia de la demanda o el silencio administrativo.”

Considerando que el Tribunal del Servicio Civil tiene su sede en Lima y es allí donde emitirá sus resoluciones, las demandas contra dicho tribunal deberán presentarse ante salas contencioso administrativas – laborales de la ciudad de Lima.

Este es el último artículo que escribimos este año, esperemos a ver como se presentan los casos laborales públicos y privados, iniciados luego del 1 julio de 2019 y los que de seguro se presenten. Es posible que lo que hemos puesto en evidencia reduzca radicalmente el volumen de trabajo de los juzgados laborales, principalmente de los que son competentes en el marco de la legislación laboral pública.   

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[1] D. Leg. N° 1023. Artículo 2. El Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos – en lo sucesivo, el Sistema – establece, desarrolla y ejecuta la política de Estado respecto del servicio civil; y, comprende el conjunto de normas, principios, recursos, métodos, procedimientos y técnicas utilizados por las entidades del sector público en la gestión de los recursos humanos.