Fernando Murillo Flores[1]
El
Poder Ejecutivo propuso al Poder Legislativo un “Proyecto de Ley que modifica el Texto Único Ordenado del Contencioso
Administrativo” – dice – con el “objeto
de eliminar la intervención del Ministerio Público en todos los procesos
contencioso – administrativos, con el fin de agilizar los procesos en beneficio
de miles de personas.”
Estamos
de acuerdo con la propuesta, pero creemos que dicha modificación debe alcanzar
a modificar la Ley Orgánica del Ministerio Público (LOMP), aprobada durante el
segundo gobierno de Belaunde Terry, mediante el D. Leg. N° 052, del 10 de marzo
de 1981, afirmando desde ya que ésta norma requiere de una urgente
actualización, que debe transformar al Ministerio Público, léase bien:
transformar al Ministerio Público.
Esta
ley orgánica es la que establece la intervención del Ministerio Público en los
procesos contencioso administrativos, en tres momentos: i) antes de la emisión de la sentencia en primera instancia; ii) antes de la emisión de la sentencia
de vista y, iii) antes de la emisión
de la resolución en sede casatoria. En efecto leamos lo que dice la LOMP:
“Artículo 86.- Corresponde al Fiscal
Supremo en lo contencioso administrativo: 1.
Emitir dictamen previo a la Resolución final en los procesos
contencioso-administrativos.”
“Artículo 89.- Son atribuciones del
Fiscal Superior en lo Civil: A.
Emitir dictamen previo a la resolución que pone fin a la instancia: (…) 9. En los procedimientos contencioso -
administrativos.”
“Artículo 96.- Son atribuciones del
Fiscal Provincial en lo Civil: (…) 2.
Emitir dictamen previo a la resolución que pone fin a la instancia en los demás
casos a que se refiere el artículo 89 de la presente ley.”
A
diferencia de ello, la Ley N° 27584 “Ley del Proceso Contencioso
Administrativo” (LPCA), luego de las varias modificaciones a su texto original,
hasta la aprobación del Texto Único Ordenado de la Ley del Proceso Contencioso
Administrativo (TUO de la LPCA), por el D.S. N° 013-2008-JUS (29 de agosto de
2008), en cuanto a la participación del Ministerio Público en los procesos
contencioso administrativos establece:
“Artículo 16. En el proceso contencioso administrativo el Ministerio
Público interviene de la siguiente manera:
1. Como dictaminador,
antes de la expedición de la resolución final y en casación. En este caso,
vencido el plazo de 5 días para emitir dictamen, devolverá el expediente con o
sin él, bajo responsabilidad funcional. (…)
Cuando
el Ministerio Público intervenga como dictaminador, el órgano jurisdiccional le
notificará obligatoriamente con la resolución que pone fin a la instancia o con
la que resuelve la casación, según sea el caso.”
La
resolución final a la que se refiere la cita, es la sentencia de primera
instancia, y para respaldar esta conclusión es pertinente citar el último
párrafo del artículo 121 del Código Procesal Civil:
“Mediante
la sentencia el Juez pone fin a la instancia o al proceso en definitiva,
pronunciándose en decisión expresa, precisa y motivada sobre la cuestión
controvertida declarando el derecho de las partes, o excepcionalmente sobre la
validez de la relación procesal”
Si
consideramos que en un proceso la resolución final la constituye la sentencia
de primera instancia, entonces, de acuerdo a la LPCA, el Ministerio Público
sólo debería participar como dictaminador antes que se emita la sentencia de
primera instancia o la resolución en sede casatoria. En resumen:
|
Instancias
|
LOMP
|
LPCA
|
|
Sede
Casatoria
|
Dictamen
|
Dictamen
|
|
Segunda
Instancia
|
Dictamen
|
|
|
Primera
Instancia
|
Dictamen
|
Dictamen
|
Sin
embargo, entre esta aparente contradicción entre la LOMP y la LPCA, somos de la
opinión que debe aplicarse aquella antes que ésta debido a que la primera es
una ley orgánica que establece competencias y sin ser una de nivel
constitucional, sí forma parte del bloque de constitucionalidad (cf. arts. 79 y
109 del Código Procesal Constitucional).
Entonces,
la propuesta del Poder Ejecutivo no sólo debe llegar a la LPCA sino a la LOMP
para lo cual se requiere – conforme a la Constitución – la votación de más del
50% del número legal de congresistas, de acuerdo al artículo 106 de la
Constitución.
Sin
embargo la propuesta alcanzada por la Comisión Consultiva denominada “Comisión
de Reforma del Sistema de Justicia” – que el Presidente hizo suya en el
discurso del 28 de julio pasado – sólo alcanza a proponer el artículo 16 de la
LPCA, en los siguientes términos: “En el
proceso contencioso administrativo el Ministerio Público interviene como parte,
cuando se trate de intereses difusos, de conformidad con las leyes de la
materia.”, así como los artículos 28.1 y 28.2 retirando de su texto la
participación – como dictaminador – del Ministerio Público.
Es
evidente que esta propuesta de modificación de la LPCA está motivada por la
demora que representa la participación del Ministerio Público, en los procesos
contenciosos administrativos iniciados con demandas laborales de parte de
trabajadores o ex trabajadores del Estado, para la declaración, reconocimiento
y pago de derechos laborales. Sin embargo existen otros procesos contenciosos
administrados en los que no se cuestiona la actuación del Estado como
empleador, sino como órgano de administración frente a terceros ¿de estos
procesos también debe excluirse la participación del Ministerio Público?
Particularmente
soy de la opinión que la participación del Ministerio Público, al margen de su
obligada misión constitucional en los procesos penales, debe ser reducida al
mínimo, pero todo ello en el contexto de una reforma integral del sistema de
justicia del que forma parte el Ministerio Público.
Es
evidente que si sólo modifican la LPCA y no la LOMP, se creará un conflicto de
leyes, como el que ya existe, entre una que establece disposiciones procesales
(LPCA) y, la segunda, que establece – por voluntad de la Constitución –
competencias, facultades y atribuciones, entre las que – si acaso no modifican
la segunda – estará y se mantendrá la competencia del Ministerio Público de
participar en los procesos contenciosos administrativos.
En
uno y otro caso, de la noche a la mañana – si se aprueba la propuesta – las
fiscalías contencioso administrativas se quedarán sin trabajo o, de pronto ya
no tendrán tanto.
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